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【,安徽,黄山市】《黄山市人民政府办公室关于加快推动畜牧业高质量发展的实施意见》决策后评估报告

发布时间：2024-01-23

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《***市人民政府办公室关于加快推动畜牧业高质量发展的实施意见》决策后评估报告根据《关于开展2023***市政府立法和重大行政决策后评估工作的通知》（黄府法领办〔2023〕16号）工作安排，市政府重大行政决策后评估项目《***市人民政府办公室关于加快推动畜牧业高质量发展的实施意见》为***度决策后评估项目，***市农业农村局组织开展了《***市人民政府办公室关于加快推动畜牧业高质量发展的实施意见》的决策后评估工作。内容摘要：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，以高质量发展为主题，以深化农业供给侧结构性改革为主线，坚持“市场主导、政策引导、防疫优先、绿色发展”基本原则，按照“做强生猪、稳定家禽、发展牛羊、兼顾特种”发***路，推行“规模养殖、集中屠宰、冷链运输、冰***市”发展模式，加快实施“四大行动”、构建“四大体系”，为建设现代农***省提供有力支撑。为贯彻落实******月***日***省人民政府办公厅印发的《***省人民政府办公厅关于促进畜牧业高质量发展的实施意见》（皖政办〔2021〕5号）精神，推动畜牧业高质量发展，进一步优化产业结构、增加农民收入、促进乡村振兴，经***市人民政府同意，于******月***日印发《***市人民政府办公室关于加快推动畜牧业高质量发展的实施意见》（黄政办秘〔2022〕1号）（以下简称《实施意见》）。 ******月，***市农业农村局组织力量开展了《实施意见》决策后评估工作，***围绕《实施意见》的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性和实效性进行了有效评估。 1.从合法性的角度来看，《实施意见》在制定主体、制定权限、制定依据、制定程序等方面均符合相关的法律规定，内容符合现行法律、法规以及国家有关政策，不存在违反上位法规定设置的限制性条款。 2.从合理性的角度来看，《实施意见》各项管理措施必要适当，具有科学、合理的决策目的，规范、有效的制度设计。 3.从协调性角度来看，《实施意见》与同位阶的规范性文件不存在冲突，与上位法及上级文件之间衔接充分。各项制度完备，相互构成了统一、和谐整体。 4.从可操作性角度来看，《实施意见》的制度导向明确，具有较强的指导意义。 5.从规范性角度来看，《实施意见》逻辑结构严密，表述准确，没有影响政府规范性文件的准确、有效实施。 6.从实效性角度来看，《实施意见》有效推动了***市畜牧业高质量发展，进一步优化了畜牧业产业结构、增加了农民收入、促进了乡村振兴。评估结论为：《实施意见》的相关内容合法、合理、具有较强的协调性、规范性和可操作性，执行状况良好，社会效益、工作效益显著。《实施意见》自******月***日实施至今，***市畜牧业工作仍在不断推进，因此《实施意见》内容仍适应实际工作需要，建议予以保留，并且需要不断总结工作实践经验，择机对《实施意见》进行修改和完善，优化配套更加具体的举措，进一步提高畜牧业工作的法治化、科学化、精细化水平。一、引言近年来，***市出台了一系列政策措施，大力推动现代畜牧业持续健康发展。***，全市肉蛋奶总产量达10.82万吨，畜牧业产值达2***元，占农业总产值的29%，全产业链***元。但同时，畜牧业的质量效益仍然不高，支持保障体系不够健全，抵御风险的能力偏弱，畜禽产品稳产保供的基础仍不牢固。为贯彻落实《***省人民政府办公厅关于促进畜牧业高质量发展的实施意见》（皖政办〔2021〕5号）文件精神，结合***市实际，***市农业农村局牵头起草了《***市人民政府办公室关于加快推动畜牧业高质量发展的实施意见》。为落实法治政府建设有关要求，检验***市政府立法（含市政府规章、行政规范性文件）和重大行政决策执行效果，适时调整和完善***市政府规章、市政府行政规范性文件和重大行政决策，持续提升依法行政工作水平，根据《***市人民政府办公室关于印发***市政府立法后评估办法的通知》（黄政办〔2020〕16 号）、《***市人民政府办公室关于印发***市人民政府重大行政决策后评估暂行办法的通知》（黄政办〔2020〕22 号）、《关于开展2023***市政府立法和重大行政决策后评估工作的通知》（黄府法领办〔2023〕16号）等文件要求，对《实施意见》进行决策后评估工作具有重要的价*** 此次决策后评估工作为阶段性评估，将实现以下两方面的目的： 1.以合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性为标准，了解《实施意见》的相关制度设计是否科学、合理，是否适应当前畜牧业工作的实际需要，是否与其他法律法规存在矛盾冲突，评估《实施意见》的总体质量和实施效果。 2.对《实施意见》的实施情况进行调查分析，研究总结实施中存在的不足，有针对性的提出推动《实施意见》有效实施的建议。二、评估工作概况（一）评估准备阶段 1.成立评估小组。《实施意见》决策后评估工作按照客观公正、公开透明、公众参与、注重实效的原则，由***市农业农村局主导并组织，围绕《实施意见》的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性等进行调查、分析、评估。为保障评估结论的客观性、公众性和专业性，***（以下简称“安徽允信”）实施。安徽允信专门成立了《实施意见》决策后评估课题组，指派专人参与决策后评估工作，全程参与调研及撰写工作。 2.评估准备工作。***市农业农村局及安徽允信课题组拟定了本次决策后评估工作方案，并研究了《实施意见》的相关内容，形成包括进行调查问卷在内的初步方案。（二）评估实施阶段 1.评估方法说明本次评估活动运用了文件检索、比较分析、问卷调查等方法，以对《实施意见》的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性进行全面评估。 2.评估实施阶段具体工作（1）***市农业农村局会同安徽允信进行了决策后评估工作的前期调研，深入了解推动畜牧业工作的必要性和重要意义。（2）比较分析法。将《实施意见》与国家、省、市制定的相关政策文件进行了比较，深入分析内容的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性。（3）问卷调查。通过向相关责任单位、畜牧站工作人员、畜牧养殖企业及各类社会群众等群体发放问卷调查卷的形式，搜集《实施意见》实施情况的反馈情况。（4）文件检索。评估小组各成员单位***、资料。（5）专题研讨。评估期间，评估小组进行了多次内部讨论，对调查问卷中形成的内容进行总结分析，对《实施意见》的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性进行总结。（三）评估报告形成阶段在开展上述工作的基础上，评估小组成员单位***，对初稿提出了相关的建议和意见，补充完善了报告的内容。在充分吸收采纳各方意见的基础上，***市农业农村局会同安徽允信对评估报告进行了深入的修改和完善，最终形成了正式的决策后评估阶段性报告。评估开始前，对决策后评估工作进行了公示并征集社会意见：***市农业农村局通过政府网站方式进行公示，同时进行群众意见征集。公示期间（******月***日-***月***日）未收到相关意见反馈。评估小组走访休宁县、歙县、***区、***区等多***镇进行公示，***区县农业农村局、畜牧站、畜牧养殖企业等相关单位***。三、《实施意见》相关内容（一）发展目标到***，全市畜禽规模化养殖率达到85%以上，肉蛋奶总产量保持在12万吨左右；全市重大动物疫病强制免疫率保持100%、畜产品质量安全抽检合格率达99%以上；全市规模养殖场粪污处理设施配套率保持在100%，畜禽粪污综合利用率95%以上；全市畜牧业综合产值达***元。（二）主要举措《实施意见》主要举措即“实施11项行动”： 1.畜牧业结构优化行动； 2.标准化示范场创建行动； 3.美丽牧场建设行动； 4.现代种业提质行动； 5.产业经营延伸行动； 6.养殖废弃物资源化利用提升行动； 7.畜牧科技支撑行动； 8.数字畜牧建设行动； 9.动物防疫能力提升行动； 10.畜产品质量安全行动； 11.夯实畜牧兽医队伍行动。（三）保障措施重点从压紧压实工作责任、加强财税扶持力度、保障畜牧业发展用地、***市场调控能力、落实“放管服”改革、健全社会化服务体系等六个方面提出了具体保障措施。（四）创新举措 1.突出走在前列，确立任务目标。坚持高标定位，提出的***畜禽养殖规模化率和畜禽粪污综合利用率任务目标均分别高***省平均水平5个百分点、10个百分点。 2.突出产业链条，明确发展重点。围绕全链条各环节，提出培育集团化领军企业，加快建设现代化养殖基地，积极稳妥开展非洲猪瘟等动物疫病***区和无***区建设，建立完善畜牧业信息化管理平台。 3.突出质量效益，提升发展水平。紧扣高质量发展主题，提出组织实施畜禽养殖废弃物资源化利用提升行动计划，建设一批“美丽牧场”，推广空气过滤、高度厌氧、封闭运行等工艺，实施品牌培育行动。 4.突出政策引领，强化保障措施。充分用好支持畜牧业发展扶持政策，提出把畜牧业高质量发展纳入乡村振兴战略考核范围，将畜禽养殖用地纳入国土空间规划予以优先保障。四、对《实施意见》的综合评估鉴于《实施意见》实施的必要性，对其在合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性和实效性方面进行综合评估。（一）合法性评估依据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《***省重大行政决策程序规定》（省人民政府300号令）、《***省行政机关规范性文件制定程序规定》（***省人民政府令第149号）；根据《***市人民政府办公室关于印发***市政府立法后评估办法的通知》（黄政办〔2020〕16 号）、《***市人民政府办公室关于印发***市人民政府重大行政决策后评估暂行办法的通知》（黄政办〔2020〕22 号）、《关于开展2023***市政府立法和重大行政决策后评估工作的通知》（黄府法领办〔2023〕16号）等法律、规章和文件规定。 1.《实施意见》的决策主体适合（1）依据《***省重大行政决策程序规定》（省人民政府300号令）的规定，《实施意见》由***市人民政府办公室颁布实施，符合相关法律法规和规章的规定。（2）《实施意见》符合《***省重大行政决策程序规定》（省人民政府300号令）的规定，起草单位***《实施意见》意见征求稿完成后，经过了充分的修改和完善，最终由***市人民政府办公室以“黄政办秘〔2022〕1号”文件形式印发，严格按照法定程序进行。（3）依据《中华人民共和国水污染防治法》（******月***日第二次修正）、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国畜牧法》、《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》（国办发〔2020〕31号）、《***省人民政府办公厅关于加快畜牧业高质量发展的意见》（皖政办〔2021〕5号）等文件要求及精神，市农业农村局依法起草了《实施意见》，细化了《实施意见》中相关责任单位***。《实施意见》的内容符合法律法规及上级文件的要求，未突破自身的权限范围。（二）合理性评估分析《实施意见》，发现《实施意见》的规定具有合理性，主要体现在以下三个方面： 1.《实施意见》具有科学、合理的决策目的《实施意见》的发展目标是到***，全市畜禽规模化养殖率达到85%以上，肉蛋奶总产量保持在12万吨左右；全市重大动物疫病强制免疫率保持100%、畜产品质量安全抽检合格率达99%以上；全市规模养殖场粪污处理设施配套率保持在100%，畜禽粪污综合利用率95%以上；全市畜牧业综合产值达***元。这一目标符合上位阶法律、规章及上级文件对***市畜牧业发展提出的要求。围绕《实施意见》的工作目标也更有利于设计出有效、实际的条例规定，是符合***市三区四县地方实际的总体要求，从而加强***市畜牧业工作的开展和实施。 2.相关责任单位***《实施意见》相关责任单位***《实施意见》继续实施；对各畜牧站工作人员、畜牧养殖企业及各类社会群众等相关利益群体进行调查。调查计算发现，98.3％的群众觉得《实施意见》对***市畜牧业未来的发展很有意义，97.1％的群众认为《实施意见》可操作性强，建议继续实施。（三）协调性评估 1.《实施意见》的内容与上级文件的规定衔接充分 ******月***日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》（国办发〔2020〕31号）（以下简称《国办发意见》；******月***日，***省人民政府办公厅印发《***省人民政府办公厅关于促进畜牧业高质量发展的实施意见》（皖政办〔2021〕5号）（以下简称《***省实施意见》）。《实施意见》总体上与《国办发意见》、《***省实施意见》基本一致，与上级文件的规定衔接充分，不存在冲突。《实施意见》的印发与《国办发意见》、《***省实施意见》衔接密切，于******月***日印发，可见《实施意见》的印发是基于《国办发意见》和《***省实施意见》的。因此《实施意见》的内容与上级文件的规定是充分衔接的。 2.《实施意见》建立的制度完备，构成和谐统一体《实施意见》与《国办发意见》、《***省实施意见》所规定的协调一致。《实施意见》实施后，各相关责任单位***《实施意见》中的责任分工进行具体工作。（四）可操作性评估 1.《实施意见》的规定切合实际、易于操作《实施意见》明确了相关责任主体的分工和职责，对责任主体、工作任务、要求等方面作出了明确规定，这使得《实施意见》易于操作执行。《实施意见》指出，相关责任主体（各区县人民政府、市委编办、市发展和改革委员会、市生态环境局、市自然资源和规划局、市林业局、市市场监管局、市财政局、市商务局、市文化和旅游局、市科技局、市人力资源社会保障局、市经济和信息化局、市数据资源局、市某某、市交通运输局、市乡村振兴局、市地方金融监管局、银保监会黄山监管分局、国家统计局黄山调查队、黄山海关）要落实“实施11项行动”和“6项保障措施”，围绕建设现代生态畜牧业发展定位，以保供给、保安全、保生态、促发展“三保一促”为基本目标，把畜牧业塑造成为乡村振兴产业兴旺的支柱之一，成为促进农民增收的重要途径。 2.《实施意见》内容能够较好地完成法律规章及相关文件要求《实施意见》的内容以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，符合国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》（国办发〔2020〕31号）、***省人民政府办公厅印发《***省人民政府办公厅关于促进畜牧业高质量发展的实施意见》（皖政办〔2021〕5号）等文件要求及精神。 3.贯彻落实情况调研小组对县（区）进行调研，调研发现，被调***区基层单位***《实施意见》的实施，并制定***区工作方案，实施后效果显著。社会群众对《实施意见》的反馈意见：电子问卷方面，共收到80份问卷；现场问卷方面，共实际发放调查问卷120份，有效回收92份。参与调查表填写的公众涵盖各个年龄层次，基本反映了被调查人的态度、意见和建议。98.3％群众认为《实施意见》对***市畜牧业的未来发展有积极的意义，当《实施意见》与个体利益有局部矛盾时，会选择与相关部门沟通处理。（五）规范性评估 1.《实施意见》的制发过程具备规范性（1）制定初稿。市农业农村局牵头起草工作，于******月***日完成《实施意见》初稿。（2）征求意见。采取印发《实施意见（征求意见稿）》的形式广泛征求意见。召开工作座谈会，再次征询意见。期***省农业农村厅征询了有关处室意见；同时在局网站挂网30天向社会群众征求意见。至反馈期满，共收到5条反馈意见，采纳5条。（3）合法性审查。根据征求意见结果，形成送审稿，经市政府维稳办备案后，报市司法局进行合法性审查以***市市场监督管理局进行公平竞争审查。******月***日***市场监督管理局公平竞争审查；******月***日***市司法局合法性审查。（4）局长工作例会讨论。******月***日，在局长工作例会上对《实施意见（送审稿）》进行讨论研究，原则同意《实施意见（送审稿）》，结合会议的反馈意见，进一步修改完善后，***市政府常务会议研究。（5）市政府印发。经***市人民政府研究，于******月***日正式印发。 2.《实施意见》用语规范、逻辑严密通过分析《实施意见》的用语，对比《实施意见》条文之间的关系，总体上可以认为《实施意见》是一部用语规范、逻辑严密的重大决策文件。（六）实效性评估自******月***日《实施意见》出台以来，***市畜牧业工作加速开展，各责任单位***《实施意见》的要求进行，取得了一系列阶段性优异成绩。截至***上半年，***市全市生猪出栏31.06万头，同比增长1.8%；家禽出栏273.28万羽，同比增长3%；肉蛋奶总产5.56万吨，同比增长4.6%，其中肉类总产3.09万吨，同比增长1.6%。全市皖南花猪饲养量达5.65万头、黄山黑鸡饲养量38万羽、皖南中蜂4.5万群。全市规模猪场158家，占保有量的143.36%；能繁母猪3.7万头，占保有量的217.6%；***市级及以上生猪产能调控基地7家（目前共20家，国家级4家、省级3家、市级13家）。已有22家兽药经营企业按新版《评定标准》取得兽药经营许可证，并全部完成国家兽药追溯平台注册，追溯率达100%。 ***上半年累计排查生猪场点1.06万个，排查生猪447.19万头（其中6家生猪定点屠宰场累计排查生猪9.84万头次）；二是完成春季集中强制免疫工作。春季完成40.3万头猪的口蹄疫及猪瘟免疫，1.79万头牛的口蹄疫免疫，2.78万头羊的口蹄疫及小反刍兽免疫，422万羽家禽的禽流感免疫，应免畜禽密度达到100%。抗体合格率超80%。组***市100余名畜牧科技人员对***市400余家养殖主体，解决生产实际遇到的问题。组织畜牧系统党员150人次深入养殖企业场（户），践行党员办实事承诺，采取“面对面、拉家常、问实情”等方式，坚持从细节入手，从解决生产、经营，发展中的政策、资金、技术等具体的实际难题入手，实打实的为养殖企业排忧解难。五、存在的问题及不足（1）畜牧兽医体系队伍建设不稳定。***市共有691个行政村，54***区，省核***市村级动物防疫员468人，实际受聘防疫员约400人，60岁以上的约为160名，年龄最大的79岁，50-60岁约为260名，50岁以下为20名，年龄最小为33岁，村防疫员年龄普遍偏大，年龄结构老化。文化素质不高。大部门为初中毕业以下学历。导致村级防疫员老龄化严重，服务范围减少，现有的动物防疫队伍由于人员不固定，技术水平参差不齐，防疫效果难以保证。（2）地方种质资源开发利用难度较大。一是育种力量薄弱。因畜禽养殖企业多在偏***区，我市存在专业育种人才不愿来、留不住的情况。我市种业企业多是生产型人才从事育种工作，人员多缺乏育种专业理论知识，导致很多育种措施和先进技术不能很好的引入和执行。二是地方种质资源开发利用程度不高。目***市地方种质资源还处于以保护为主的阶段，不能很好的进行开发利用。因地方种质资源普遍存在养殖周期长、成本高、收益低的短板，导致养殖体量小，规模企业少，难以进行开发利用。三是保种、育种技术不先进。目***市地方种质资源保护仍是以活体保种为主，还未开展利用低温保存的精液、胚胎、组织细胞等遗传材料进行保护的生物保种方式，种质资源抵抗风险能力不强。我市育种手段仍是以传统育种为主，还未引进基因组选择等生物育种手段，相比来说育种效率低、周期长。（3）粪污治理难度大。养殖场户治污主体责任落实不够，种养结合不紧密，就近消纳粪污流转土地难；第三方处理利用机构***，粪污处理设施运行难；规模场粪污处理设施配套率100%，但使用情况难以有效监管；散养户粪污排放不规范，治理难度大。六、评估结论综上所述，《实施意见》精神要义和制度设计整体上科学系统，自******月***日印发实施以来，***市各部门、各畜牧站、各畜牧养殖企业及广大群众的支持配合下，较好地适应了***市畜牧实际工作需求，畜牧工作成效突出，生态效益、经济效益和社会效益显著，实现了决策目的，取得了较好的预期效果。但在具体执行过程中仍然存在不足，故仍需不断总结实践中积累的经验，对评估过程中发现的问题需进行细致考量，可择机对《实施意见》进行必要的补充和完善，以适应新时期工作任务的需要和不断变化发展的新形势和新需求。目前，***市畜牧业工作仍在有条不紊地进行中，未来仍要继续落实中央、省、市的相关工作要求，认真贯彻落实相关政策，解决遗留的重点、难点问题。七、下一步工作建议建议继续认真贯彻落实《实施意见》，进一步细化实化畜牧业发展目标、相关指标和重点任务等，加快构建现代养殖体系、防疫体系、加工流通体系、绿色循环发展体系，进一步提升畜禽产品供应安全保障能力，更好满足广大***元化的消费需求，促进乡村振兴。

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