一、规划背景

       （一）发展现状。

       “十二五”时期，全省上下认真贯彻落实党中央、国务院关于人口工作的决策部署，坚持计划生育基本国策，加强和改进人口服务管理，注重保障和改善民生，推动人口与经济社会协调发展，在全国探索统筹解决人口问题的实践中发挥了引领示范作用。

       ——人口增长压力减缓。低生育水平保持稳定，人口出生率、自然增长率分别控制在10‰、3‰左右，育龄妇女总和生育率保持在1.3左右。2015年末全省常住人口7976.3万人，比2010年末增加107万人。“十二五”时期人口增量仅达“十一五”时期的1/3，人口增长势头明显减弱。

       ——人口分布状况改善。新型城镇化全面推进，常住人口城镇化率由2010年的60.6%提高到2015年的66.5%，人口、产业集聚与城市发展互动融合，主要城市以全省1/3的土地面积，集聚了全省1/2的常住人口，创造了3/5的地区生产总值，城市群发展势头良好。城乡生态环境改善，林木覆盖率提高到22.5%，国家生态市（县、区）达到35个。

       ——人口综合素质提高。人口健康水平位居全国前列，平均预期寿命达到77.51岁，婴儿死亡率、孕产妇死亡率分别下降到3.30‰和4.64/10万。人口受教育程度明显提升，每10万人中具有大学教育程度人口由10815人上升为15427人，增幅达42.64%；具有高中教育程度的增加5.35%，具有初中和小学教育程度的减少11.72%。公民文明素质和社会文明程度逐步提高。

       ——人力资源优势增强。劳动力资源总量丰富、素质较高。2015年末15－64岁劳动年龄人口5910万人，占总人口的比例为74.13%。新增劳动力人均受教育年限由13.9年提高到14.5年，主要劳动年龄人口平均受教育年限提高到11.13年。“人才强省”战略成效显著，人才总量大幅增长，人才结构日益优化，高层次人才不断涌现，人力资本对经济增长的贡献递增，全员劳动生产率年均提高10%以上，2015年达14.73万元 。

       ——人口服务管理优化。居住证制度全面实施，以居住证为载体的流动人口基本公共服务提供机制建立健全。基本公共服务体系逐步完善，均等化覆盖水平、服务保障能力不断提高。户籍制度改革取得新进展，户口登记迁移条件放宽、手续简化，设区市范围内实现户口通迁，全省人口信息资源交换共享平台初步建成，积极为农业转移人口市民化创造条件，逐步满足农业转移人口落户城镇需求。

       ——人民群众福祉提升。城乡居民收入增幅扩大、差距缩小，城乡一体化社会保障体系建设加快推进，农民工合法权益得到切实维护，妇女、儿童、老年人权利得到依法保障，残疾人事业加快发展，计划生育家庭奖励扶助政策全面兑现，人均年纯收入低于4000元的低收入人口脱贫任务全面完成，人民群众的获得感、幸福感和满意度不断上升。

       （二）发展趋势。

       在长期低生育水平条件下，全省人口发展趋势从 “十二五”时期开始出现重大转折性变化，改革开放以来支撑全省经济高速增长的人口结构优势逐渐减弱。“十三五”时期，全省人口发展将进入深刻转折期。

       ——人口增长接近拐点。育龄妇女生育水平长期低于1.5， “全面两孩”政策实施后生育水平将适度回升，自然增长率在短暂升高后加速下降，预计未来5－10年内，人口自然增长将出现负增长。同时，随着经济增速放缓、结构调整和转型升级，省际净迁移流入人口也将逐渐停止增长或出现负增长。

       ——劳动力人口负增长。受人口年龄结构变动的影响，劳动年龄人口规模和比例持续下降。预计“十三五”时期，15－64岁劳动年龄人口将减少4个百分点或250万人左右，2020年末占总人口比例下降到70%以下。青壮年劳动力人口降幅较大，15－24岁劳动力人口将减少16%或150万人左右，25－44岁劳动力人口将减少7%或180万人左右。

       ——人口老龄化程度加深。常住人口中60岁以上老年人口比例超过20%，进入中度老龄化社会，2020年末达22%左右。65岁以上老年人口增长加速，预计未来5年增幅为29%，2020年末达1290万人左右。老年人口高龄化趋势凸显，预计80岁以上高龄老人增长20%，占60岁以上老人比例提高到13.40%；70－79岁中龄老人增长28%，占60岁以上老人比例上升到31.88%。

       ——人口城镇化速度放缓。城镇化进入加速发展的后期阶段，由速度型向质量型转变。传统的工业化带动城镇化模式难以为继，农业转移人口受教育程度普遍不高与城镇产业转型升级的要求不相适应，农村劳动力转移就业的难度加大。预计未来5年城镇化速度继续放缓，常住人口城镇化率年均提高约0.6－0.8个百分点，逐步向高级城镇化阶段发展。

       （三）问题和挑战。

       “十三五”时期，全省人口内部要素变动日益复杂，人口与经济社会资源环境等外部要素关系仍然紧张，人口结构性矛盾和问题更加突出，推进人口均衡发展的任务更加艰巨。

       ——人口结构压力叠加。出生性别比长期居高不下，20－35岁青年男女性别失衡问题渐渐凸显。人口年龄结构失衡加剧，老龄化快速发展、劳动年龄人口比例不断下降以及少儿人口比例持续回升，使老年抚养比和少儿抚养比双双攀升，人口抚养负担日益加重，传统的“人口红利”快速消减。人口分布与经济布局不协调、与资源环境承载力不适应，区域间人口发展不平衡问题仍然存在。

       ——人力资本面临短缺。劳动力供给能力持续下降，劳动年龄人口绝对数量减少、年龄结构老化、劳动参与率降低，劳动用工成本不断上升。产业转型升级和创新发展所需的人才资源总量不足、增速趋缓、供需结构失衡，高层次、复合型、创新型科技人才和高素质工程师人才、高技能人才缺乏，拥有发明创造能力和自主知识产权的领军人才尤其匮乏。

       ——养老服务供给不足。随着人口老龄化快速发展，老年人口高龄化、空巢化趋势加剧，养老服务需求快速增长并不断升级和分化。养老事业和产业发展仍处于起步阶段，基础设施和服务体系建设相对滞后，特别是苏北等经济薄弱的农村地区养老资源不多，社会养老服务存在有效供给不足、内容形式不够丰富多样、供需结构存在矛盾等问题，居家养老支持、长期护理保障等养老政策制度有待建立健全。

       ——家庭发展亟需重视。经济社会发展和人口结构调整使家庭规模、结构、功能等方面发生明显变化，家庭抵御风险能力下降，养老扶幼等传统家庭功能受到削弱和挑战。家庭问题日趋复杂，空巢家庭、留守家庭、单亲家庭和其他特殊家庭问题日益增多，迫切需要全社会共同关注和解决。家庭发展缺乏全方位、系统化、可持续的政策支持。

       ——制度创新有待突破。人口均衡发展和人的全面发展仍然面临制度性障碍。户籍制度改革有待进一步深化，教育、就业、社会保障、医疗、住房等各领域配套改革需要加快统筹推进。城乡公共资源均衡配置机制尚未真正形成，基本公共服务体系均等化覆盖水平和服务保障能力仍需大力提高。人口工作体制机制有待创新完善，统筹解决人口问题的综合决策、战略规划、政策协调和社会治理等机制建设亟待增强。

       二、总体要求

       （一）指导思想。

       高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以习近平总书记视察江苏重要讲话精神为引领，紧紧围绕“四个全面”战略布局，牢固树立并自觉践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以促进人的全面发展、家庭和谐幸福、人口均衡发展为主线，着眼于人、投资于人、服务于人，坚持计划生育基本国策，完善人口发展战略，优化公共资源配置，加强政策引导、社会治理、公共服务和制度创新，努力缓解人口结构压力，加快由人口大省向人力资本强省转变，推进人口与经济社会资源环境协调和可持续发展，为建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏提供坚实基础和持久动力。

       要坚持以下基本原则：

       ——以人为本，公平共享。把增进人民福祉、促进人的全面发展作为做好人口工作的出发点和落脚点，更加注重底线公平和机会均等，维护每个家庭、每位公民的合法权益，更好地保障和改善民生，让全体居民共享改革发展成果。

       ——统筹推进，综合决策。坚持人口与发展综合决策，更加注重人口发展政策措施的系统性、整体性、协同性，统筹处理好人口数量、素质、结构、分布之间的关系，人口与经济、社会、资源、环境之间的关系，当前与长远、局部与整体的关系，加强超前谋划和战略预判，应对和防范人口安全风险，促进人口长期均衡发展。

       ——政策推动，正向调节。完善人口发展政策体系，更加注重运用鼓励性政策措施，引导群众负责任、有计划、按政策生育，提升家庭发展能力，优化人口素质结构，推动人口发展进入良性轨道。促进人口政策与相关社会经济政策的有效衔接，形成有利于人口均衡发展的社会政策环境。

       ——法治引领，共同治理。坚持依法治理人口问题，更加注重发挥立法的引领、规范和保障作用，不断提高人口服务管理工作法治水平。加强政府部门与社会公众在人口问题治理中的沟通协调和良性互动，由主要依靠政府力量向政府、社会和公民多元共治转变。

       ——深化改革，创新发展。按照全面深化改革要求，推进人口发展领域的理论创新、制度创新和工作创新，应对解决人口发展的新情况、新问题，积极探索统筹解决人口问题、促进人口均衡发展的有效方法和途径。尊重基层首创精神，鼓励探索创新和试点先行。

       （二）主要目标。

       到2020年，全省人口发展问题得到有效治理，人的发展权益得到充分保障，人力资本水平得到全面提升，人口资源环境与经济社会发展更加协调，人口长期均衡发展机制更加健全。

       ——人口数量适度增长。全面两孩政策平稳实施，育龄妇女总和生育率适度回升至1.6左右，出生政策符合率达99%以上，自然增长率控制在5‰左右。人口增长与经济社会发展和资源环境承载力相适应，到2020年末全省常住人口达8200万人左右。

       ——人口素质全面提升。人口健康水平进一步改善，出生缺陷得到有效防控，婴儿死亡率、孕产妇死亡率保持较好控制水平，人均预期寿命接近80岁。人口受教育程度稳步提高，高等教育毛入学率达到60%，具有大学教育程度人口占常住人口比例达20%左右，劳动年龄人口平均受教育年限达到12.2年，人力资本实力进一步增强。公民文明素质和社会文明程度显著提高。

       ——人口结构压力缓解。促进社会性别公平和谐发展，出生人口性别比趋于正常，性别结构持续改善。优质劳动力资源持续集聚，人力资源供需结构和人口年龄结构得到改善。应对人口老龄化的政策制度、工作机制和养老服务体系更加完善，群众养老服务需求得到有效满足。

       ——人口布局不断优化。主体功能区人口与生产要素同向流动的调控机制逐步形成，人口空间布局与区域功能定位、产业发展布局和新型城镇化要求相适应，城乡空间形态显著改善，人口、资源、环境紧张关系持续缓解。人口城镇化水平稳步提升，农业转移人口市民化加快推进，常住人口、户籍人口城镇化率分别达到72%和67%。

       ——人民福祉持续增加。阻碍公共资源均衡配置的体制机制障碍逐步消除，公共服务供给方式不断完善，人民群众享有公共服务和公共产品的可及性、公平性显著提升，实现基本公共服务常住人口全覆盖。家庭发展政策支持体系基本形成，全方位、全周期的人口和家庭服务蓬勃开展。民生保障体系更加健全，妇女、儿童、老年人、残疾人等群体的基本权益得到更好维护和保障。

       三、主要任务

       （一）完善人口发展战略，优化人口素质结构。

       1﹒完善人口均衡发展战略。

       建立人口均衡发展战略体系。深化人口发展战略研究，科学把握人口与经济、社会、资源、环境的互动关系以及人口数量、素质、结构和分布的变动趋势，加强对人口均衡发展状况的跟踪监测，预警预报重大人口安全问题，切实做好储备性战略和政策研究。根据人口与经济社会发展的形势变化和任务要求，调整完善人口发展战略、规划和政策，推动人口发展进入可持续、良性运行的轨道。

       加强人口与经济社会发展战略统筹。把人口均衡发展战略纳入地区发展总体战略，同步推进实施。实施人力资本强省战略，优先投资于人的全面发展，加大人才培养、引进力度，吸引、集聚高素质年轻劳动力人口，开发利用老年人力资源，充分挖掘人口红利，促进人口与经济良性互动。实施新型城镇化与城乡一体化发展战略，深入推进农业转移人口市民化，加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进人口与社会良性互动。实施主体功能区人口布局优化战略，消除人口与资金等生产要素同向流动的体制机制障碍，促进人口经济资源环境空间均衡。

       创新完善人口发展政策。围绕服务人的需求、保障人的权益、促进人的发展，着力构建人口迁移流动、生育、养老、人力资源开发、家庭福利等人口发展政策体系，建立健全重大经济社会政策人口发展影响评估机制，加强地区、部门之间人口发展政策的衔接、配套，积极应对和防范人口安全风险，强化对人口均衡发展的政策支撑。

       2﹒坚持计划生育基本国策。

       实施全面两孩政策。全面实施“一对夫妇生育两个孩子”的政策，引导群众合理安排生育，预防出生缺陷风险，逐步改善人口年龄结构。完善落实全面两孩政策的配套措施，合理配置妇幼保健、幼儿照料、学前和中小学教育、社会保障等资源，满足新增公共服务需求，帮助符合政策家庭解决生育后顾之忧。

       促进社会性别平等。深入开展关爱女孩行动，反对和消除性别歧视，营造有利于女孩健康成长的良好社会环境，促进社会性别公平和谐发展。完善出生实名登记制度，强化孕情监测和孕期服务。强化源头治理，综合治理出生人口性别比偏高问题，依法严厉打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠行为。

       改进计划生育服务管理。统筹推进生育政策、服务管理制度、家庭发展支持体系和治理机制综合改革。有效整合医疗卫生、计生技术服务资源，推进计划生育基本公共服务标准化和流动人口基本公共卫生计生服务均等化建设，深入开展全国计划生育优质服务先进单位创建活动。优化办事流程，简化办理手续，全面推行网上办事，进一步简政便民。依法依规查处政策外多孩生育。

       3﹒提高人口综合素质。

       提高人口健康水平。深入推进“健康江苏”建设。构建现代公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品供应、卫生监管体系，促进基本公共卫生服务均等化，积极发展多样化健康服务，扩大健康服务供给，满足人民群众不断增长的卫生与健康服务需求。巩固和发展卫生城镇创建成果，共同推进环境整治、生态文明建设和美好城市建设，依法加大大气、水、食品安全、职业病危害等治理力度。加快体育强省建设，引导形成健康生活方式，广泛开展全民健身运动，推动学校、企事业单位体育设施向社会开放，加大体育与医疗、养老等融合力度，全面提高群众的身体素质。到2020年，城乡居民体质合格率达93%以上。

       提高人口科学文化素质。深入实施科教强省战略，以教育现代化为统领，深化教育领域综合改革，提高教育质量，促进教育公平，全面提高人口受教育水平。巩固义务教育发展成果，高水平普及15年基础教育，提高基本公共教育均等化水平，健全公益普惠的教育公共服务体系。促进高等教育内涵式发展，科学合理调整高等学校布局设置，建设好一批高水平大学和一流学科。构建灵活开放的终身教育体系，畅通终身学习通道，推进学习型社会建设。坚持“政府推动、全民参与、提升素质、促进和谐”的工作方针，完善科技教育与培训体系，建立社区科普益民服务机制，加大科普基础设施投入，大幅增强公民科学素质建设的公共服务能力。

       加强公民思想道德水平建设。坚持社会主义核心价值观引领，发展先进思想文化，传承和创新优秀传统文化，培育积极向上的网络文化，促进物质文明与精神文明协调发展。推动相关道德问题立法、探索建立重大公共政策道德含量评估机制，显著提高公民文明素质和社会文明程度。

       （二）开发人口红利潜力，提升人力资本短板。

       1﹒完善人力资本投资体系。

       坚持人力资本优先投资优先积累。将人力资本优先发展纳入经济社会发展规划，把人力资本投资比例作为经济社会发展的重要考核指标，加大人力资本投资力度，优化人力资本投资结构，提高人力资本投资效率，迅速增加人力资本积累。各级政府应按照当地经济发展对人力资本的需求和本级公共财政财力状况，优先保障教育、科技、卫生经费投入，进一步加大人才发展资金投入力度，保障人才发展重大项目的实施。

       实施促进人才投资优先保证的财税金融政策。适当调整财政税收政策，加大税收优惠、财政贴息力度，鼓励和引导社会、用人单位、个人投资人才资源开发。建立更加多元便利的融资渠道，大力推进人力资本金融化。建立健全政府、用人单位、社会多元投入机制，扩大省风险投资基金规模，发挥财政资金杠杆作用，积极应用互联网金融，撬动社会资本支持人才创新创业。促进知识产权质押融资、创业贷款等业务的规范发展，鼓励和支持企业、社会组织建立人才发展基金。完善知识产权、技术等作为资本参股的措施。

       2﹒大力提高劳动者职业技能。

       推行终身职业技能培训制度，完善市场配置资源、劳动者自主选择、政府购买服务和依法监管的职业培训工作机制，全方位提升人力资本质量和劳动者就业创业能力。构建有效的新型职业农民培育制度体系，推动建立高素质现代农业生产经营者队伍。实施新生代农民工职业技能提升计划，提高新生代农民工就业竞争力。开展劳动者素质提升行动，开展贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工、失业人员和转岗职工、退役军人和残疾人免费接受职业培训行动。加强大龄劳动力职业培训，适时实施促进大龄劳动力就业专门行动计划。完善企业职工培训制度，强化企业在职业培训中的主体作用。加大创业培训力度，提升劳动者创业能力。加快建设现代职业教育体系，大力发展中高等职业教育、应用技术型本科教育、专业学位研究生教育等多层次各类型职业教育。大力推进公共实训基地建设，打造产教深度融合实训平台。积极开展继续教育，到2020年，全省从业人员继续教育年参与率达到60%以上，其中苏南地区达到70%以上。

       3﹒开发利用人才红利。

       深入实施人才强省战略。突出“高精尖缺”导向，更大力度培养复合型创新创业人才、高科技领军人才、战略性新兴产业高端人才和高技能人才。深入实施国家高技能人才振兴计划，以提升职业素质和职业技能为核心，培养和造就一批具有精湛技艺、高超技能和较强创新能力的高技能领军人才。加快建设全球有影响力和竞争力的国际化、高端化、特色化人才集聚中心，着力构筑人才驱动发展高地、人才环境建设高地和人才价值实现高地，使江苏成为人才推动创新、创新驱动发展的率先省份。

       完善人才发展体制机制。清除人才流动障碍，健全人才顺畅流动机制，畅通人才流动渠道，提高社会横向和纵向流动性，让更多人才实现社会价值。建立人才优先发展保障机制，创新人才工作服务政策，鼓励开展人才管理改革试验探索。强化人才创新创业激励机制，以市场价值回报人才价值，保障人才合理分享创新收益。

       实施更积极开放的人才政策。加大全球引才引智力度，制定完善税收、社保、住房、子女入学、配偶安置等配套措施，大力吸引海外高层次人才到江苏创新创业。加强人才创新创业载体建设，打造江苏海内外高端人才集中生活服务区。拓展国际人才市场，鼓励江苏人力资源服务机构参与国际人才竞争与合作。加强国际协作，创新人才国际联合培养模式，促进海内外人才科技项目交流，以更大的力度实施高层次留学人才回国资助计划，全面用好国际国内人才资源。

       （三）化人口空间布局，引导人口合理分布。

       1﹒优化主体功能区人口布局。

       制定和完善与主体功能区相配套的人口政策。统筹考虑国家战略意图和区域资源禀赋，开展主体功能区人口承载力监测，科学确定不同主体功能区的人口承载力，实行差别化的人口调节政策。探索建立以产业政策、人口迁移流动政策、公共资源配置等措施调控、优化主体功能区人口布局的机制。积极应对人口与资源环境的紧张矛盾，促进绿色发展。

       适度控制优化开发区域人口过快增长。在沿江、沿沪宁等优化开发区域，以产业升级和功能疏解等方式，有效控制人口过快集聚，更加注重高素质人才集聚和发展。重点支持增强自主创新能力建设，高新技术产业发展、现代服务业发展、国际竞争力和城市功能提升，优化大城市交通与公共资源布局。采取完善卫星城配套功能、强化大中小城市联动发展等措施，推动优化开发区人口合理分布。

       引导人口加快向重点开发区域集聚。在沿海、沿东陇海线等重点开发区域，实施积极的人口迁入政策，重点支持基础设施建设、新兴产业发展、特色产业基地和优势产业集群建设和中心城市建设等，提升制造业竞争力，大力发展服务业，扩大就业规模，提高居民收入，增强大规模吸纳人口的能力。全面放宽城镇落户限制，鼓励外来人口迁入和定居，尽快实现非户籍人口本地市民化，鼓励区域内人口均衡分布。

       积极解除限制开发区域人口资源环境矛盾。在限制开发区域，实施限制人口迁入政策，有序推进生态移民。着力培育低能耗、低污染产业，发展循环经济，重点支持农业综合能力建设、生态修复和环境保护、公共服务设施建设和特色产业发展等，将人口增长和经济发展对自然资源的需求和生态环境的影响降低到最小程度。切实加强义务教育、职业教育和职业技能培训，增强劳动力跨区域转移就业能力，鼓励人口到重点开发区域就业定居。引导区域内人口向县城和中心镇集聚。

       2﹒推动城市群人口合理集聚。

       以城市群为主体形态促进大中小城市和小城镇协调发展，推动人口向城市群集聚，持续推进人口城镇化。重点推进南京都市圈、宁镇扬大都市区同城化和苏锡常都市圈一体化，严格控制特大城市人口规模，调整中心城市空间结构、适当疏散中心城区非核心功能，有序引导人口从饱和区向城市潜力发展区和次中心城市疏解集聚。加快徐州都市圈发展，进一步做大做强中心城市，加强中心城市对区域的辐射带动作用，打造苏北人口集聚新区。

       增强中小城市人口吸引力。加强产业和公共资源布局引导，提升中小城市发展质量。根据中小城市资源禀赋和比较优势，培育壮大特色产业，夯实产业发展基础，创造更多就业岗位和就业机会。加强市政基础设施和公共服务设施建设，强化中小城市的服务和居住功能。教育医疗等公共资源要向中小城市倾斜。引导高等学校和职业院校在中小城市布局，优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构。

       提升小城镇吸纳转移人口的能力。大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划和功能配套，逐步发展成为卫星城，有效疏解中心城区功能，分担城市人口和公共服务压力。远离中心城市的小城镇，要根据特色资源，培育文化旅游、资源加工等产业，不断完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的特色镇，加快形成更多支撑区域发展的增长极，吸引区域内农业人口就近集聚。

       3﹒促进人口与生产要素同向流动。

       建立健全“人随产业走、服务随人走、钱随人走”的体制机制，逐步消除人口迁移流动的制度性障碍。根据区位优势和资源禀赋，优化产业布局，完善产业链分工，推动产业转型升级，以产业梯度转移引导人口梯度转移，做到“以产引人、以产找人、以业控人”。完善人口流动政策体系，加快建立与户籍制度脱钩的基本公共服务提供机制，强化人口流入地政府的责任，确保教育、就业、社会保障、医疗、住房等基本公共服务真正落实到人，逐步消除户籍人口与非户籍人口的权益差别，促进人口有序流动和自由迁徙。充分考虑人口流入较多的区域承接人口转移所承担的基础设施建设、基本公共服务和居民福利成本，完善以常住人口为依据的财政转移支付制度，平衡区域间的财权与事权。

       （四）创新人口服务管理，促进公平共享发展。

       1﹒全面推进户籍管理改革。

       深化户籍制度改革。落实放宽户口迁移政策，进一步拓宽落户通道，推动非户籍人口在城镇落户。全面放开建制镇和小城市落户条件，调整完善特大城市和大中城市落户政策。特大城市要以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要依据，区分城市的主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策。大中城市均不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制，城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，加快完善财政、土地、社保等配套政策。到2020年，基本建立与“两个率先”进程相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

       完善居住证制度。推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口，充分发挥居住证在人口服务管理中的功能与作用。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、社会保障、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限、就业年限和参加社会保险年限等为条件，享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。各级政府要根据本地实际不断扩大公共服务范围并提高服务标准，缩小居住证持有人与户籍人口享有的基本公共服务差距。

       2﹒有序推进农业转移人口市民化。

       坚持自愿、分类、有序原则，加快推进农业转移人口市民化。充分尊重农业转移人口自主选择权利，加大宣传力度，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择。全面放宽农业转移人口进城落户条件，以农村学生升学和参军进城人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口及新生代农民工为重点，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。全面保障农业转移人口的合法权益，将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，落实进城落户农民参加城镇基本养老保险、基本医疗保险等政策，保障进城落户农民子女平等享有受教育权利，切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

       加大对农业转移人口市民化的财政支持力度，并建立动态调整机制。研究完善省以下财政管理体制，加大对吸纳农业转移人口较多地区的财政奖补和支持力度。督促各地建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。分配一般性转移支付要充分考虑吸纳农业转移人口带来的增支因素，分配专项转移支付要逐步按照常住人口口径计算，切实缓解一些城镇因吸纳农业转移人口而造成的财政支出压力。进一步创造条件汇聚社会力量，引入市场主体和社会组织共同参与、共同分担公共服务支出，协同促进农业转移人口市民化。

       3﹒提升常住人口公共服务保障能力。

       明确基本公共服务范围和标准。坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，保障公共教育、劳动就业、社会保障、卫生计生、住房保障、健康养老、文化体育以及公共安全、公共交通、生态环境、公共法律服务等领域的基本公共服务供给，建立基本公共服务清单。适时提高基本公共服务体系建设标准，增强服务项目内容，合理引导预期。拓展基本公共服务供给范围，推动按常住人口实现基本公共服务均等化全覆盖。加强城乡基本公共服务相关制度和规则对接，合理提升统筹层次，在教育、卫生等重点领域逐步实现全省标准统一。

       优化公共服务设施布局。打破行业分割和地域界限，以人口规模结构分布和流动趋势为依据，科学确定各类公共服务设施服务半径和覆盖人群，实现共建共享、布局优化、普惠可及。支持公共资源配置优先向农村地区、贫困地区、革命老区倾斜，促进城乡区域基本公共服务均等发展。推动中小城市、县域和重点中心镇加强公共服务设施布局，引导优质教育和医疗机构在新城新区设立分支机构，增强人口集聚能力。整合基层基本公共资源服务功能，创新服务模式和服务业态，建立一站式综合服务中心。加快统一的公共服务信息系统建设，提高管理效率。

       完善公共服务运行机制。强化政府基本公共服务供给主体责任，统筹确定并动态调整民生各领域财政支出安排。建立与经济发展和财力状况相适应的基本公共服务财政支出保障机制，合理降低个人承担的服务费用。科学划分各级政府基本公共服务事权与支出责任，继续加大财力下倾，强化市、县政府对本地基本公共服务提供和监管责任。发挥省级转移支付作用，形成省域内待遇趋同的调节机制。提高国有资本经营收益上缴财政比例，更多用于基本公共服务体系建设。政府不再承办可直接通过购买提供的服务，制定购买公共服务清单。采取特许经营、合同委托、服务外包、战略合作等多种方式拓展社会力量参与渠道，大力发展志愿服务，形成政府主导、市场引导、社会广泛参与的多元供给体系。

       （五）积极应对人口老龄化，构建老年友好型社会。

       1﹒建立健全老龄政策体系。

       针对人口老龄化逐渐加重趋势，加强顶层设计，坚持持续、健康、参与、公平的原则，加快构建以社会保障、养老服务、健康支持等为核心的应对老龄化制度框架。建立更加公平可持续的社会保障制度，加快城乡居民全覆盖，逐步提高基本养老和基本医疗保险统筹层次，稳步提高保障水平，确保基金安全可持续运行。大力发展企业年金、职业年金、个人储蓄性养老保险和医疗保险，推出个人税收递延型养老保险。建立老年人政策性保险制度。建立养老机构综合责任保险和老年人意外伤害保险制度。探索建立长期护理保险制度，逐步建立覆盖失能半失能老人、服务内容医护统合、待遇标准保基本、筹资方式多渠道的制度模式。健全养老服务监管制度，加强对各类养老机构的管理与检查。完善养老服务教育培训制度，引导高等院校、中等职业学校和养老培训机构整合教育资源，加强专业人才队伍建设。

       2﹒完善养老服务体系建设。

       全面发展居家养老服务网络。建立以企业和机构为主体、社区为纽带，满足各类老年人服务需求的居家养老服务网络。通过政府补助、购买服务、合同外包等形式，鼓励和引导社会力量发展居家养老服务，支持有条件的居家养老服务企业和机构实现规模化、连锁化、品牌化经营。大力推进城乡社区居家养老服务中心建设，引入社会组织或家政、餐饮等企业，兴办或运营虚拟养老院、城市小型托老所、老年助餐点、社区日间照料中心、老年活动中心等形式多样的养老服务项目。培育发展居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助洁、助医等定制服务。支持企业和机构运用互联网、物联网、大数据等技术手段创新居家养老服务模式，发展老年电子商务，建设居家服务网络平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目。

       着力办好公办保障性养老机构。公办养老机构要发挥基础性、保障性作用，重点为城乡特困老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。完善农村养老服务托底措施，在满足农村五保对象集中供养需求的前提下，支持供养机构改善设施条件并向社会开放，提高运营效益，增强护理功能，使之成为区域性养老服务中心。有条件的地区，要积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业或社会组织，完善法人治理结构。鼓励民间资本通过委托管理等方式运营公有产权的养老服务设施。各地要加大财政投入，加快养老服务设施建设，提高基本养老服务均等化水平。

       加大对社会办养老机构的扶持力度。建立统一、开放的市场环境与公开、透明的政策环境，促进各类主体公平竞争、有序发展，最大限度激发市场活力。研究制定鼓励护理型床位建设的政策措施，统一公办和其他所有制性质、以护理型床位为主的养老机构补助标准。鼓励各地采取发放日常运营补贴等方式，支持社会办和公建民营的养老机构提高服务质量。全面放开养老服务市场，采取公建民营、民建公助、购买服务等多种方式，建设一批具有知名品牌和较强竞争力的养老机构。积极引进境外养老服务品牌、专业人才、管理模式和经营理念，鼓励境外投资者在我省独资或合资、合作举办设立营利性养老服务机构及养老服务企业总部。

       推进医疗卫生与养老服务融合发展。积极构建养老、医护、康复、临终关怀服务相互衔接的服务模式，实现老年人在养老机构和医疗卫生机构之间的卫生健康服务便捷对接。促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。基层医疗卫生机构为辖区内老年人提供健康管理服务，免费建立健康档案，加强老年人健康指标监测和信息管理，免费为65岁以上老年人提供一般体格检查和健康指导。鼓励医疗卫生机构开展养老服务，支持有条件的医疗卫生机构开办、托管养老机构或转型为养老护理院。支持养老机构设置医疗机构，提高养老机构的医疗服务能力。探索医疗机构与养老机构合作新模式，支持通过建立养老医疗联合体等方式，为老年人提供一体化的健康和养老服务。

       3﹒大力发展养老服务业。

       壮大养老服务业规模。推进一批养老服务业重大项目、培育一批服务业集聚区和创新企业，全力推动养老服务业规模壮大、水平提升。对列入省现代服务业“十百千”行动计划的养老服务业重点项目，符合条件的由省级现代服务业发展专项引导资金给予支持。

       引导培育养老服务产业集群。加强规划引导，坚持以民生需求为方向，以消费升级为动力，以新型城镇化和城乡一体化为依托，支持鼓励各地大力发展老年生活用品用具和服务产品特色产业集群。在医药、医疗器械、绿色食品等产业基础较好的地区，培育壮大适宜老年人需求的健康产品专业化生产研发基地，加快形成一批具有品牌影响力和较长产业链的养老产业制造业集群。围绕医疗护理、健康检测、卫生保健、康复陪护、旅游度假等为重点，注重服务功能整合，提升养老服务专业化、标准化、网络化水平，加快发展满足多层次需求的健康养老服务业集聚区。

       深入推进养老服务业改革试点。着力解决养老服务市场体系不完善、社会力量参与不足和市场监管不到位等突出问题，破除阻碍养老服务业发展的体制机制约束和政策障碍，使市场在养老服务资源配置中发挥决定性作用。推动南京、无锡两个全国养老服务综合改革试点工作，重点梳理影响产业发展的瓶颈和障碍，努力探索转变发展方式的新路径，力争取得政策环境和体制机制的新突破。

       4﹒加快建设老年友好型社会。

       营造尊老敬老的社会风气。开展人口老龄化国情教育、老龄政策法规教育，引导全社会增强接纳、尊重、帮助老年人的关爱意识和老年人自尊、自立、自强的自爱意识。积极发挥老年人优良品行在家庭教育中的潜移默化作用和对社会成员的言传身教作用，发挥老年人在化解社会矛盾、维护社会稳定中的经验优势和威望优势，发挥老年人对年轻人的传帮带作用。完善家庭养老支持措施，建设无障碍的老年友好型社区和城市，营造良好社会氛围，形成敬老、养老、助老的社会风尚。

       积极开发老年人力资源。充分发挥老年人参与经济社会活动的主观能动性和积极作用，提高老年人口的劳动参与率。落实渐进式延迟退休年龄政策，有效开发老年人力资源。大力发展老年教育培训。鼓励专业技术领域人才延长工作年限，积极发挥科学研究、学术交流和咨询服务等方面的作用。开发与老年人身体素质、文化技能相匹配的再就业岗位，优化老年人力资源配置。

       鼓励老年人参与社区服务与社会事务。以社区为介入点，发掘老年人潜能，丰富老年人生活，鼓励老年人参与社区事务。引导老年人成立老年协会，激发老年人参与社区建设和管理的积极性，增强老年人的归属感，实现老年人的自我管理、自我服务、自我教育，实现老年人老有所乐，老有所为。鼓励老年人参与社会活动，延长老年人口健康年限。

       （六）保障重点人群权益，增进人口家庭福利。

       1﹒建立家庭发展支持体系。

       建立完善包括生育支持、幼儿养育、青少年发展、老年人赡养、残疾照料等在内的家庭发展政策。完善税收、抚养、教育、社会保障、住房等政策，减轻家庭育儿、养老等负担。鼓励雇主为孕产妇提供灵活的工作时间安排及必要的便利条件。支持妇女生育后重返工作岗位。增强社区幼儿照料、托老日间照料和居家养老等服务功能。加强家庭信息采集和管理，为家庭发展政策的制定和实施提供依据。进一步鼓励发展家庭服务业，更好地满足人民群众日益增长的多层次、多样化的家庭服务需求。推进家庭新型文化建设，开展幸福家庭创建活动和新家庭计划。

       加大对计划生育家庭的扶助力度，对生育政策调整前的独生子女家庭，继续实行现行各项奖励扶助政策，在社会保障、集体收益分配、就业创业、新农村建设等方面予以倾斜。完善计划生育家庭特别扶助制度，帮扶存在特殊困难的计划生育家庭，妥善解决他们的生活照料、养老保障、大病治疗和精神慰藉等问题。加大对残疾人家庭、贫困家庭、老年空巢家庭、单亲家庭等特殊家庭的帮扶力度，充分发挥社会工作服务机构和社会工作者的参与作用。

       2﹒促进妇女儿童发展。

       坚持男女平等基本国策。切实保障妇女在就学、就业、医疗保障、婚姻财产和参与社会事务等方面享受同等权利。完善女性人才培养机制，增加教育投入，提高妇女文化核心竞争力。完善女性就业制度安排，拓展妇女就业创业空间，提升妇女经济参与贡献度，积极解决妇女就业问题，支持妇女就业创业，保障从业女性的就业安全和稳定性，帮助农村留守妇女和返乡妇女实现就近就地创业就业。为妇女提供安全优质的医疗卫生服务，影响妇女健康的突出问题逐步解决，妇女健康主要指标处于国内先进水平。健全妇女政治参与和社会参与的机制平台，增强妇女决策治理的影响力。

       依法保障儿童各项权益。建立完善困境儿童基本生活、医疗、教育、康复、监护等分类保障政策。推动建立与低保、临时救助、特困供养、残疾人补贴等制度相衔接的困境儿童基本生活保障机制，不断提高孤儿等困境儿童的基本生活发放标准，扩大发放范围。建立健全农村留守儿童关爱保护工作机制，强化家庭监护主体责任，落实政府主导责任，加大教育帮扶和学校关爱保护力度，发挥群团组织关爱服务优势，引导社会力量参与关爱服务。保障农民工随迁子女的教育权益，将农民工随迁子女接受义务教育纳入输入地教育现代化建设和财政保障范围，逐步实现农民工随迁子女与户籍学生在输入地接受义务教育、参加升学考试等方面享受同等待遇。推进儿童医疗卫生服务体系建设，提高服务能力，基本满足儿童医疗卫生服务需求，保障儿童享有更高水平的公共卫生服务。

       3﹒保障残疾人合法权益。

       加强残疾人基本生活保障。加强残疾等级评定及残疾人证管理工作，确保城乡生活困难残疾人基本生活有保障、住房有保障、就业有保障、养老有保障。尽快实现残疾人社会保险全覆盖和最低生活保障应保尽保。完善贫困残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，推动建立重度残疾人单独施保、辅助器具补贴制度。农村危房改造同等条件下优先安排农村残疾人家庭。大力促进城乡残疾人就业和创业，帮助有劳动能力的残疾人实现就业。推动按比例安排残疾人就业，扶持发展适合残疾人就业的行业和产业，促进残疾人多元化就业，积极发展辅助性就业。加快发展残疾人托养服务和专业化养老服务。

       完善残疾人基本公共服务。加强残疾人事业顶层设计和总体规划，完善残疾人社会保障和公共服务基本制度建设。建立稳定增长的经费保障机制，推动形成政府主导、社会参与、公办民办并举的残疾人公共服务供给模式。推进残疾人服务领域国家和行业标准的研究制定，加强基础设施和人才队伍建设。建立残疾儿童康复救助制度，让更多的残疾儿童在最佳康复期得到有效的救治。普及社区和家庭康复，争取国家重点康复工程项目，增加我省重点康复工程项目，让更多的残疾人得到质优价廉、方便可及的服务。建立普特融通的融合教育支持保障体系，加强特殊教育学校设施建设，提高师资水平和教育质量，加快康复机构和人才队伍建设，提高残疾儿童享受学前教育、义务教育和高中阶段教育的水平。

       构建残疾人社会关爱体系。鼓励以服务残疾人为宗旨的各类公益慈善组织发展，探索公众募捐、网络募捐等新途径。发展壮大助残志愿者队伍，培育各类志愿助残项目，建立基层志愿助残阵地，健全志愿助残工作机制。将残疾人服务业纳入全省服务业发展总体规划和社区综合性服务项目，加大对残疾人服务业发展的支持力度。以残疾人康复、托养、护理、就业培训、文化体育等服务为重点，建立并完善政府购买残疾人服务相关标准、程序、规范和评价机制，大力培育助残社会组织，积极推进政府购买残疾人服务。

       4﹒关爱特殊社会群体。

       实现贫困人口动态脱贫。完善相对贫困人口认定纳入机制，将贫困集中连片区域和革命老区作为扶贫开发主战场。健全建档立卡机制，实行分类登记、信息化动态管理。要适应可持续发展新阶段新要求，根据社会经济发展水平，科学调整贫困线标准。坚持因户施策、因人制宜，对有劳动能力的支持发展特色产业和就业创业，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。扩大经济薄弱地区基础设施覆盖面，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度，提高经济薄弱地区基础教育质量和医疗服务水平。

       帮扶生活困难群体。坚持社会救助托底线、救急难、可持续的原则，与其他社会保障制度相衔接，确保社会救助水平与经济社会发展水平相适应。将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，建立社会救助工作协调机制，统筹各项社会救助政策和标准，整合优化社会救助资源。继续实施最低生活保障、特困人员供养、自然灾害受影响群体生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等社会救助政策。

       保障服刑人员及其家属的合法权益。将符合政策条件的社区服刑人员纳入最低生活保障。规范社会矫正，促进服刑人员的社会适应与融入。对服刑人员就业给予指导，确保有就业能力的社区服刑人员充分就业。借助社会志愿者、专业社工等社会力量，搭建亲子沟通和家庭关系修复平台。依托社会力量，开展结对帮扶、延伸帮教，为解决服刑人员家庭困难、未成年子女入学等提供帮助。

       5﹒维护少数民族群众权益。

       贯彻落实民族平等政策，保障少数民族群众的各项权益。加强少数民族流动人口服务和管理，促进各民族的交往、交流与交融。开展民族团结宣传教育，推进城市和基层民族工作，促进少数民族群众均等享有基本公共服务，推进民族事务管理法治化，强化地区和部门间的民族工作协作机制，调动社会力量支持、参与、投入民族工作。

       四、保障措施

       （一）推进依法治理。

       高度重视人口工作领域的法治建设，注重发挥立法对人口均衡发展的引领和推动作用，在人口服务管理、应对人口老龄化、公共资源配置等方面加快立法修法进程。深化行政审批制度改革，持续推进简政放权、放管结合、优化服务。坚持严格、规范、公正、文明执法，不断提高人口发展相关部门工作的法治化水平。鼓励和支持社会力量参与人口问题的综合治理，构建完善党政主导、部门协同、社会参与、法治保障的人口发展多元治理机制。

       （二）加强综合决策。

       强化人口数据支撑。加强和完善人口统计调查制度，全面、准确掌握人口规模、人员结构、地区分布等情况。大力推进以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的省级人口基础信息库建设，并列入智慧江苏重点工程。分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统，以省信息资源共享交换平台为基础，逐步实现跨部门、跨地区信息整合、共享和综合利用，为制定人口发展战略和政策提供信息支持，为人口服务和管理提供支撑。

       建立人口预测预报制度。在人口普查和抽样调查基础上，加强人口中长期预测。健全人口动态监测和评估体系，科学监测和评估人口变动情况及趋势影响。由省发展改革委牵头，公安、卫生计生、统计等部门和有关智库参加，建立常态化的人口预测预报机制，定期发布江苏省人口预测报告。推进苏南、苏中、苏北分区域人口预测预报试点工作。

       开展重大决策人口影响评估。在现有人口计划基础上，完善年度人口发展会商机制，监测评估人口变动情况，提出重大人口政策建议。科学预测和分析人口因素对重大决策、重大改革和重大工程建设的影响，促进相关经济社会政策与人口政策的有效衔接。积极加强与省内相关高校和智库的合作，完善重大人口政策咨询机制，提高决策科学合理性。在社会稳定风险评估框架内，试点增加人口风险评估内容和建立重点评价清单。科学评估经济增长和社会发展对人口的影响，加强人口安全风险防控，做好政策预研储备。

       （三）落实财力保障。

       坚持以人为本、优先投资于人的全面发展，健全以财政投入为主、稳定增长、分类保障、分级负担、城乡统筹的人口发展财力保障机制，保障常住人口基本公共服务所需经费以及法律法规规章规定的其他必要投入，支持人口发展领域重大项目的实施。按照“费随人走”的原则，完善以常住人口为依据的财政转移支付制度。完善绩效挂钩、以奖代投（补）的激励机制，鼓励民间资本投入人口发展领域，动员社会资源参与人口工作。

       （四）统筹规划实施。

       各级政府和有关部门要把全面做好人口工作、促进人口均衡发展列入经济社会发展总体规划，纳入保障和改善民生的总体部署，列为统筹做好改革发展稳定工作的重要任务，将其作为一项长期性、基础性、战略性系统工程来抓。坚持党政一把手亲自抓、负总责，完善目标管理责任制，把人口发展目标任务完成情况纳入党政干部绩效考核。建立健全人口工作领导协调机制，统筹研究、制定人口发展相关政策，强化地区、部门协作，协调解决人口发展的重大问题。

       各市、县（市、区）人民政府与省发展改革委、省卫生计生委、省公安厅、省民政厅、省人力资源和社会保障厅、省教育厅、省财政厅、省统计局和有关职能部门是本规划实施的责任主体。各地和有关部门应根据本规划和地区、部门实际，制定具体实施方案，要与地区总体规划、部门专项规划相衔接，同步推进任务落实，定期报告进展情况。积极做好规划宣传工作，营造有利于规划实施的良好社会氛围。省发展改革委负责协调、监督本规划的监测评估工作，会同有关部门组织开展本规划中期和终期评估工作。