第一章 奋力谱写新时代追赶超越新篇章，开启全面建设社会主义现代化新征程

党的十九届五中全会，全面擘画未来五年乃至更长时期我国经济社会发展新蓝图，习近平总书记两次来陕考察重要讲话，提出了追赶超越目标和“五项要求”[1]“五个扎实”[2]，这是做好新时代西安各项工作的根本遵循和行动指南，必须贯穿于“十四五”和未来更长时期发展全过程。

第一节 发展基础

“十三五”时期，面对错综复杂的外部环境和艰巨繁重的改革发展稳定任务，全市上下高举中国特色社会主义伟大旗帜，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻习近平总书记两次来陕考察重要讲话精神，深入践行新发展理念[3]，贯通落实“五项要求”“五个扎实”，紧盯建设国家中心城市和具有历史文化特色的国际化大都市目标，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定各项工作，以“十项重点工作”[4]率先突破推动整体工作全面提升，“十三五”规划确定的主要目标任务顺利实现，全面建成小康社会目标如期完成。

综合实力明显增强。经济运行总体平稳，结构持续优化，2020年全市生产总值突破1万亿元，达到10020.39亿元，财政总收入达到1541.49亿元，人均生产总值达到1.35万美元。年产值超百亿元的工业企业达到10家，国家中心城市建设迈出坚实步伐。

创新驱动发展步伐加快。全面创新改革试验区、国家自主创新示范区和国家“双创”基地建设取得明显成效，国家新一代人工智能创新发展试验区、首个国家级硬科技创新示范区启动建设。拥有国家级科技企业孵化器24家，国家高新技术企业数超过5000家。

改革开放不断深化。全面深化改革取得重大进展，获评中国营商环境标杆城市。自贸区建设取得积极成效，获批国家级临空经济示范区、跨境电商综合试验区和第五航权[5]，成为西北地区首个144小时过境免签城市，缔结国际友好交流城市39个。中欧班列“长安号”累计开行7295列，国际客运航线总数达78条。世界500强企业落户达到242家，外资金融机构达111家。

文化软实力不断增强。社会主义核心价值观深入人心，公共文化服务水平不断提升。文物保护水平不断提高，汉长安城未央宫遗址入选国家考古遗址公园名录，博物馆总数达到157座。大唐不夜城入选首批“全国示范步行街”、临潼区入选首批国家全域旅游示范区，大明宫旅游景区成功创建国家5A级景区，“千年古都·常来长安”文旅品牌影响力持续扩大。

生态环境质量持续改善。秦岭北麓西安境内违建别墅问题得到彻底整治，蓝天、碧水、净土保卫战取得明显成效，生态环境明显好转。污水处理率达到96.86%，主要河流消灭劣Ⅴ类水，新增生态水面1.27万亩。全市森林覆盖率达到48.03%，建成区绿化覆盖率达到39.57%，获评“国家森林城市”。

城市形象品质不断提升。迎“十四运”准备工作进展顺利，“一场两馆”[6]等8所场馆全部竣工，“三中心”[7]建成运营，全运村主体竣工，17条迎宾线路整体环境明显提升。“三改一通一落地”[8]、中心城区交通优化提升成效明显，护城河景区完成改造提升，灞河区域环境整治效果显现。建成运营7条地铁线路和1条机场城际线路，运营里程突破245公里。城市绿地面积达到2.55万公顷，累计建成绿道850公里。

社会建设成效明显。就业规模质量不断提升，城乡居民收入分别达到4.3万元和1.6万元。教育强市建设取得重大进展，新建、改扩建学校522所，新增学位36万个。新冠肺炎疫情防控取得重大战略成果，高标准区域卫生健康中心建设扎实推进，13所三级公立医院加快建设。脱贫攻坚战取得胜利，累计实现68482户242419人脱贫，291个贫困村全部出列，周至县顺利摘帽，贫困人口实现“清零”。乡村振兴战略深入实施，多层次社会保障制度实现全覆盖，法治西安、平安西安建设水平不断提高，连续9年荣获“中国最具幸福感城市”。

第二节 发展环境

当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性因素明显增加，新冠肺炎疫情影响广泛深远。我国已转向高质量发展阶段，仍处于重要战略机遇期，经济长期向好、继续发展具有多方面优势和条件。总的看，“十四五”时期，我市加快追赶超越的基础支撑和有利条件依然较多，是加快建设国家中心城市和具有历史文化特色的国际化大都市的关键五年。西安面临构建新发展格局[9]、共建“一带一路”、新时代推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护和高质量发展、建设国家中心城市等重大国家战略机遇；承担着全面创新改革试验区、自由贸易试验区、“一带一路”综合试验区、新一代人工智能创新发展试验区等20多项国家级创新改革试点任务，以及承办“十四运”的历史机遇。特别是2020年，全市上下深入学习贯彻习近平总书记来陕考察重要讲话精神，贯通落实“五项要求”“五个扎实”，奋力夺取疫情防控和经济社会发展“双胜利”，以“十项重点工作”率先突破推动经济社会高质量发展，全市生产总值、固定资产投资、规模以上工业增加值等三项指标增速位居15个副省级城市和9个国家中心城市前列，经济社会发展呈现良好势头，为“十四五”发展奠定了坚实基础。

与此同时，西安发展不平衡不充分问题还比较突出，经济总量较小，产业结构不优、竞争力不强，创新潜能释放不足，资源优势发挥不充分，重点领域关键环节改革任务繁重，开放不足仍是制约发展的突出短板，生态环境保护任重道远，城市规划建设管理水平不高，民生保障和社会建设存在短板，居民收入水平总体偏低，社会治理还有弱项。站在新的历史起点上，我们要牢牢把握进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的丰富内涵和实践要求，妥善应对风险和挑战，在国家大战略、大目标、大格局中找准定位和谋划发展，只争朝夕、真抓实干，勇立潮头、争当时代弄潮儿，于危机中育先机，于变局中开新局，凝心聚力抓发展，追赶超越谱新篇。

第三节 指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实习近平总书记两次来陕考察重要讲话精神，统筹推进“五位一体”[10]总体布局，协调推进“四个全面”[11]战略布局，贯通落实“五项要求”“五个扎实”，坚持新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，以高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，同时注重需求侧改革，以改革创新为根本动力，以扩大开放为突破，以生态环境改善为前提，以满足人民群众日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，积极融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，加快构建创新引领的现代产业体系，推进城市治理体系和治理能力现代化，实现经济行稳致远、生态环境优美、社会和谐稳定，加快国家中心城市和具有历史文化特色的国际化大都市建设步伐，开启全面建设社会主义现代化新征程，奋力谱写西安新时代追赶超越新篇章。

第四节 基本原则

——坚持党的全面领导。坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制，发挥党委（党组）领导作用，全面提高贯彻新发展理念、推动高质量发展的能力和水平，为新时代追赶超越发展提供坚强保证。

——坚持以人民为中心。坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，办好民生实事，维护人民根本利益，促进社会公平正义，不断增进人民福祉。

——坚持新发展理念。把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，崇尚创新、注重协调、倡导绿色、厚植开放、推进共享，积极融入新发展格局，加快转变发展方式，着力推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

——坚持深化改革开放。坚定不移深化改革、扩大开放，着力破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍，推进改革系统集成和协同高效，促进有效市场和有为政府的有机统一，深度融入共建“一带一路”大格局，强化有利于提高资源配置效率、有利于调动全社会积极性的重大改革开放举措，持续增强发展动力和活力。

——坚持系统观念。加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，统筹各区域各领域各方面，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，注重防范化解重大风险挑战，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。

——坚持国家中心城市定位。紧紧围绕“三中心二高地一枢纽”[12]六维支撑体系发展目标，按照世界眼光、国际标准、西安特色的要求，大力提升国家中心城市发展能级，提升对陕西、对西北发展的带动能力。

——坚持真抓实干。强化问题导向、目标导向、结果导向，大力发扬“创新、一流、务实、高效、担当”的工作作风，突出整治“庸懒散慢虚粗”，坚持“勤快严实精细”，推动各项工作落到实处、见到实效。

第五节 发展目标

到2025年，“三中心二高地一枢纽”六维支撑体系更加稳固，国家中心城市建设取得突破性进展，对陕西、对西北发展带动能力明显提升，形成推动高质量发展的区域增长极，奋力谱写西安新时代追赶超越新篇章迈出更大步伐。

——推动经济高质量发展迈出更大步伐。“6+5+6+1”现代产业体系[13]基本形成，先进制造业强市建设取得突破性进展，规模以上先进制造业总产值年均增长15%以上，占规模以上工业比重达到70%，国家级高新技术企业突破1万家，经济总量达到1.4万亿元以上。

——打造内陆改革开放高地。西安国际门户枢纽城市和全面创新改革试验区、“一带一路”综合试验区、自由贸易试验区、临空经济示范区等建设成效显著，建成中欧班列（西安）集结中心、内陆地区效率高成本低服务优的国际贸易通道。

——推动生态环境质量持续好转。秦岭生态环境得到全面有效保护，生态系统稳定性不断增强，主要污染物排放总量持续减少，大气污染治理取得明显成效，资源利用效率大幅提高，生产生活方式绿色转型成效显著，生态文明建设达到新高度。

——民生保障和社会建设取得显著成效。就业更加充分更有质量，居民收入增长与经济增长保持同步，多层次社会保障体系更加完善，教育强市建设取得重大成效，健康西安建设达到更高水平，交通环境整体优化，乡村振兴全面推进，基本公共服务均等化水平明显提高，人居环境更加优美，城市品质大幅提升。

——文化建设迈上新台阶。社会主义核心价值观深入人心，社会文明程度显著提高，建设中华文明根脉城市取得重要进展，文化遗产保护取得新成效，公共文化产品和服务供给更加丰富，丝路文化高地建设取得新突破，国际人文交流不断深化，文化和旅游实现更好融合发展，城市文化影响力和软实力显著增强，文化旅游产业增加值占GDP比重达到16%。

——治理效能得到大幅提升。平安西安、法治西安建设卓有成效，政府行政效能和公信力显著提升，社会公平正义进一步彰显，公共安全体系更加完善，重大风险防范化解的体制机制日益健全，应急保障能力显著增强，社会诚信体系建设持续深化，基层治理水平进一步提高，共建共治共享社会治理新格局基本形成，市域治理体系和治理能力现代化水平明显提高。

二○三五年远景目标：综合实力大幅提升，人均生产总值达到中等发达国家水平，基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系，治理体系和治理能力基本实现现代化。形成对外开放新格局，参与国际经济合作和竞争新优势明显增强。法治西安、法治政府、法治社会基本建成，平安西安建设达到更高水平，社会文明程度达到新高度，科技强市、文化强市、教育强市和健康西安建设取得重大成果。绿色生产生活方式广泛形成，生态环境根本好转，美丽西安目标基本实现。城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务实现均等化，人民生活更加美好，人的全面发展和人民共同富裕取得更大实质性进展。全面建成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美、彰显中华文化、具有国际影响力竞争力的国家中心城市和具有历史文化特色的国际化大都市。

第二章 坚持创新驱动发展，建设丝路科创中心

坚持以全面创新改革试验区建设为牵引，以推动创新资源开放共享为突破，推动企业创新、人才创业、政府创优，促进科技与经济紧密结合、创新成果与产业发展密切对接，实现创新链、产业链、资金链、人才链、政策链有机融合，加快新旧动能转换。

第一节 推动创新链产业链深度融合

围绕产业链部署创新链，实施支柱产业创新链建设工程，着力攻克第三代半导体、新能源汽车、智能电力装备、民用航空发动机、新材料制备加工、太阳能光伏技术、高端医疗器械等关键核心技术，引领电子信息、汽车、航空航天、高端装备、新材料新能源、食品和生物医药等支柱产业做实做强做优。围绕创新链布局产业链，实施重大科技成果转化工程，培育发展无人机、工业机器人、3D打印、集成电路、北斗导航等高新技术产业集群。以国家新一代人工智能创新发展试验区和硬科技创新示范区建设为抓手，加快新型研发机构、技术创新中心等平台建设，催生“人工智能+”“工业互联网+”“创新设计+”等硬科技产业新业态。

第二节 推动企业真正成为创新主体

实施创新型企业倍增计划，大力培育硬科技企业，促进各类资源和要素向企业聚集，构建“微成长—小升规—规上市”全生命周期培育链条。健全“众创空间+孵化器+加速器+园区”孵化服务体系，壮大国家高新技术企业群体。支持企业加大研发投入，推动规上工业企业内设研发机构全覆盖。支持领军企业牵头组建创新联合体，带动产业链上中下游协同攻关，提升产业链企业聚集能力，推动大中小企业融通创新。贯彻实施陕西省全链条产业技术创新（1155）工程，推动科技资源开放共享。创建国家科创金融改革创新试验区，鼓励支持创新型企业上市快速发展。

第三节 打造高能级创新策源地

建立高效的“城校（所）企”协同创新机制，围绕现代产业体系需求，靶向遴选高校院所优质创新成果，赋能产业升级。以电子谷、智慧谷、西部科技创新港、翱翔小镇、碑林环大学创新产业带、泾河新城院士谷等为核心，打造环大学科技创新经济带、大学科技园。创建综合性国家科学中心，推进重大科技基础设施开放共享、服务区域经济发展，争取更多国家战略科技力量布局西安，积极参与秦岭国家实验室创建，建成国家超算（西安）中心。推进国家知识产权运营服务体系重点城市建设，提升知识产权运用和保护水平。开展国际科技交流合作，深度参与“一带一路”科技创新行动计划，发挥国家自主创新示范区和自由贸易试验区联动效应，建设国家技术转移西北中心，积极吸引国内外知名企业在西安设立区域性研发中心、实验室、企业技术研究院，增强西安在共建“一带一路”中的创新引领作用。

第四节 激发人才创新活力

聚焦现代产业体系、外向型经济等重点发展方向，突出“高精尖缺”导向，实施西安“英才计划”[15]，建设人才管理改革试验区，打造一批“国家引才引智示范基地”。加强青年人才培育储备，实施多领域人才培养专项，建设联合培养基地，加强创新型、技能型、应用型人才培养，壮大高水平工程师和高技能人才队伍，培养更多“大国工匠”。实施“市长特别奖”，激励企业家、管理（科研、项目）团队和个人聚力先进制造业强市建设和文化旅游经济发展。推动高校院所深化科技成果权属改革，完善科研人员科技成果归属和利益分享机制。构建人才服务体系，加强人才安居、医疗、教育保障，高标准建设西安人才综合服务港，全面提升人才公共服务能级。

第三章 构建现代产业体系，推动经济高质量发展迈出更大步伐

坚持以推动产业转型升级为重点，把实体经济特别是制造业做实做强做优，推进产业基础高级化、产业链现代化，加快推动支柱产业高端化、新兴产业规模化、生产性服务业现代化、文化旅游业特色化，构建产业集聚、结构合理、优势突出、竞争力强的“6+5+6+1”现代产业体系。

第一节 做强支柱产业

依靠创新驱动、集群发展，增强电子信息、汽车、航空航天、高端装备、新材料新能源、食品和生物医药6大支柱产业核心竞争力。积极培育引进产业链龙头企业、关键项目，实施产业基础再造工程和产业链提升工程，大力补链、延链、强链，构建自主可控、安全高效的产业链供应链。以集成电路、智能终端和新型电子元器件等为重点，打造电子信息制造产业集群。以新能源汽车、节能汽车和关键零部件等为重点，打造汽车产业集群。以飞机制造、航空发动机和航天运载动力等为重点，打造航空航天产业集群。以超特高压输配电设备、工程机械和轨道交通装备等为重点，打造高端装备产业集群。以超导材料、铝镁新材料和太阳能光伏等为重点，打造新材料新能源产业集群。以现代食品、生物医药和医疗器械等为重点，打造食品和生物医药产业集群。持续开展质量提升和“标准化+”专项行动，打响“西安制造”品牌。到2025年，力争规模以上先进制造业总产值超过1万亿元，形成6个千亿级产业集群，新增规模以上先进制造业企业1000户以上。

第二节 做大新兴产业

加快新技术产业化、规模化，培育壮大人工智能、增材制造（3D打印）、机器人、大数据、卫星应用等5大新兴产业。以建设国家硬科技创新示范区为载体，推动互联网、物联网、大数据、人工智能等与各产业深度融合，围绕优势领域重点发展智能机器人、关键器件、核心芯片、无人机、卫星通讯导航遥感市场化应用，搭建实施典型应用示范场景，鼓励支持新技术、新产品、新业态、新模式布局应用，形成各具特色、优势互补、结构合理的新兴产业增长引擎，打造“西安创造”品牌。紧盯产业发展趋势，谋划发展量子信息、类脑智能、生命健康等一批未来产业，抢占经济发展“新赛道”。到2025年，新兴产业主营业务收入超过2000亿元。

第三节 做优生产性服务业

围绕制造业产业布局，聚焦产业链对接、价值链提升和服务模式创新，加快先进制造业和现代服务业深度融合。推动现代金融、现代物流、研发设计、检验检测认证、软件和信息服务、会议会展6大生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动各类市场主体参与供给，加快培育引进一批核心竞争力强、辐射带动力大的服务型企业，促进现代服务业扩大规模、拓展空间、优质高效发展，形成优质专业、集约高效、竞争有力的现代产业服务体系，打造一批具有标志性的生产性服务业聚集区，提升支撑服务实体经济发展的能力水平。到2025年，生产性服务业总收入超过5000亿元。

第四节 推动文化旅游产业深度融合

坚持以文旅产业转型升级赋能高质量发展，形成文旅供给需求良性循环。推进国家文化和科技融合示范基地建设，加快发展以文化创意为主的新型业态，做大做强创意设计、数字出版、传媒影视、电子竞技等重点产业，培育一批具有国际影响力的文化龙头企业和知名品牌。推进国家级文化产业示范园区建设，坚持项目带动，加快发展小雁塔历史文化片区、三学街历史文化片区、易俗社文化旅游片区、兴庆宫改造提升项目，塑造新场景、打造新地标。推进国家文化和旅游融合发展示范区建设，坚持“文旅+”“+文旅”双向发力，推动文化旅游与科技、商务、体育、农业等多元融合，打造一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区，建设一批文旅新区、文旅小镇。创新旅游演艺产品供给，推出更多高水平高质量的演艺市场品牌，打造“演艺之都”。推进国家文化和旅游消费试点城市建设，打造文化特色鲜明的国家级旅游休闲街区，构建城市主客共享文旅消费新空间，提升旅游消费承载力。推进国家全域旅游示范城市建设，丰富现代旅游交通、住宿、餐饮、娱乐、购物等供给体系，全面发展文化游、山水游、红色游、休闲游、乡村游等旅游产品，建设一批高品质的酒店和民宿聚集区，全面提升旅游品质，建设传承中华文化的世界级旅游目的地。

第五节 加快产业数字化转型升级

实施数字赋能计划，加快制造业、服务业数字化转型，推进数字产业化、产业数字化，推动数字经济与实体经济特别是制造业深度融合。围绕先进制造业重点领域，支持企业开展智能生产线、数字化车间、智能工厂建设，推动数字技术在研发设计、生产制造、经营管理、市场服务等产业链环节全流程应用，鼓励龙头企业建设跨行业、跨领域数字化工业互联网平台，引导中小企业“上云上平台”。加快企业技术改造和设备更新，推动建材、纺织等传统产业转型升级。大力推动数字经济与金融、物流、教育、医疗、文化旅游等现代服务业深度融合，加快培育新业态新模式，加速服务业数字化发展。强化数字基础设施和智能化技术创新应用，积极培育数字经济示范区、示范园、示范平台，加快西安数字经济产业园、西咸新区国家级大数据和云计算产业基地建设。到2025年，数字经济成为西安经济社会发展的强劲引擎，全市数字经济规模达7000亿元，数字经济核心产业增加值占地区生产总值比重达到5%以上。

第四章 优化国土空间布局，提升国家中心城市辐射带动能力

抓住用好新时代推进西部大开发形成新格局重大战略机遇，优化城市功能布局，提升城市发展能级，加快构建支撑国家中心城市和国际化大都市建设的空间发展格局，提升对陕西、对西北发展的带动能力。

第一节 构建国土空间开发保护新格局

加快编制国土空间规划，建立健全“三级三类”[16]西安国土空间规划体系，构建国土空间开发保护“一张图”。

强化国土空间用途管制，建立健全“3+1”四线[17]管控体系，划定落实生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界和历史文化保护控制线，合理配置城镇、农业、生态三类空间，预留战略留白空间和弹性发展区，形成国土开发保护空间基底。

实施主体功能区战略，强化城市化地区高效集聚发展，支持农产品主产区增强农业生产能力，保障生态功能区人口逐步有序转移，突出历史文化遗产与城市空间有机融合，形成城市空间疏密有度、生产空间集约高效、生活空间宜居舒适、生态空间山清水秀的国土空间布局。

实施“南控、北跨、西融、东拓、中优”空间发展战略。

南控：以更大力度推进秦岭北麓生态环境保护和修复，坚决守护好秦岭生态安全屏障。优化城南区域功能布局，强化绿色发展导向，加强建设引导管控，大力发展高端绿色产业，促进山水城乡融合发展。

北跨：加快实施跨渭河发展，加大渭河生态环境保护力度，提升渭河城市核心段两岸生态景观和建设品质，完善两岸交通路网，补齐城市功能和公共服务短板，重点发展航空、汽车、轨道交通等产业，建设渭北先进制造业集聚区。

西融：加快推进西安主城区和西咸新区融合发展，持续推动市政道路、轨道交通、公交线路、电力设施等基础设施向西咸新区延伸，协同推进产业生态圈建设，培育高新区、西咸新区科技创新发展核心区。

东拓：加快拓展东部区域功能，提升陆港、使领馆区、“三中心”、欧亚经济论坛永久会址、临潼全域旅游示范区等城市服务功能和国际交往功能，进一步集聚国际资源要素，彰显现代、开放、时尚新形象。建设中欧班列西安集结中心，发展现代物流、现代金融、文化创意、会议会展等现代服务业，打造开放发展重要承载区。

中优：优化提升中心城区核心功能，严控建设规模和开发强度，有序疏解人口，推进产业转型，促进城市有机更新和品质提升，植入多元功能，激发老城活力，传承文化脉络，彰显千年古都历史文化特色。

第二节 推进西安-咸阳一体化发展

深入推进西安-咸阳一体化发展，加强与咸阳市发展统筹，完善制度安排，建立健全区域合作互助、发展利益共享、区际利益补偿等机制。加强空间规划无缝对接，加大资源共建共享和有效整合力度，着力在基础设施、产业布局、生态环保、公共服务、户籍管理、人才流动、政策协同方面取得更大突破。以西安-咸阳一体化为核心，推进基础设施、产业布局、公共服务向周边城市延伸，打造现代化都市圈。健全与关中平原城市群城市常态化信息沟通、项目推进合作、政策协调等机制，统筹推进城市群交通、信息、水利、能源等重大基础设施互联互通，加快产业对接协作，推动生态环境共治联保，强化公共服务共享，带动关中平原城市群一体化发展。

第三节 增强国家中心城市综合承载力

建设国际性综合交通枢纽。打造通达国际、辐射大西北、服务关中平原城市群的对外门户和综合交通枢纽。建设国际一流航空枢纽，完成西安咸阳国际机场三期扩建工程，开拓全球主要城市直航航线，增加全货运航线，织密国际航线网和国内干线网，打造全球航空网络体系的重要节点。加快推进西延、西十、西康等高速铁路建设，完善“米”字形高铁网。完成西安火车站、西安北站扩能改造，加快推进新西安南站、西安东站规划建设，形成以西安站、西安北站、新西安南站、西安东站为主要客站，阿房宫站为辅助客站的“四主一辅”客运站枢纽布局。加快完成轨道交通三期建设，编制第四期建设规划，扩大轨道交通覆盖范围。推动西安都市圈市域（郊）铁路加快发展，联通城区与郊区及周边城镇组团，重点满足1小时通勤圈快速通达需求，建设“轨道上的西安都市圈”。优化道路交通体系，加快建设外环高速及连接鄠邑、周至、眉县、乾县等地的高速公路，实施京昆等高速公路扩能改造，建设西铜、西阎等快速路，完成西安国道城市过境一级化改造，形成一体互联、高效通达的国省公路骨架网，全面加强次支路网规划建设，持续提升道路交通网络通达性。

实施城市更新行动。建立“市级统筹、以区为主”的城市更新工作体制机制，先行推进团结村片区、上庄片区、灞桥绕城高速周边片区、沙滹沱片区、纺织城老街区等城市更新片区试点。加快推进“三改一通一落地”，有序推进三学街、小雁塔、兴庆宫、易俗社等城市重点片区整体改造，全面推进幸福林带建设。

加快主城区“退二进三”，加强市域工业企业旧厂区改造利用，为新兴产业发展提供空间载体。优化提升城市公共空间品质，加强对山边、水边、路边环境整治，规划建设一批城市公园、滨河绿道、城市客厅，为市民提供良好的公共空间和休闲场所。加强对城市空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划管控，做好单体建筑设计，强化对建筑体量、高度、立面、色彩等要素的引导控制，实现城市设计和规划管控全生命周期管理。强化古城整体保护，打造历史文脉与现代风貌交相辉映的古都新风貌。

完善城市综合功能。加快给水、燃气、电力、供热等能源项目提升改造，推进西安东750KV变电站及其配套工程、引汉济渭工程、天然气高压外环工程以及渭南、铜川等热电厂长距离供热工程建设，提高城市基础设施承载力。建设海绵城市、韧性城市，有序推进综合管廊、城市绿廊、地下空间等韧性基础设施建设，强化应急管理、防灾避难、卫生防疫等城市安全基础设施建设，提高极端情况下市政、交通基础设施和各类防灾减灾设施的设计标准和响应能力。建设新型智慧城市，推进“实景三维西安”，打造数字城市底座，深化城市运行管理“一网统管”，完善应急指挥平台，建设智慧城市运行管理中心，推动智慧社区、智慧校园、智慧医院、智慧商圈等建设，建成全民共享的智慧民生服务体系，推进公共服务便捷化。

第四节 以办好“十四运”为契机全面提升城市形象品质

紧紧围绕“办一届精彩圆满的体育盛会”目标，坚持世界眼光、国际标准、西安特色，全力做好场馆运行、赛事保障、交通组织、安全稳定等重点工作，成功举办第十四届全运会和全国第十一届残运会暨第八届特奥会，做到只留经典、不留遗憾。高质量推进体育场馆及周边配套基础设施、桥梁隧道、全运村、马拉松赛道等重点项目建设，大力开展城市环境整治提升，加快推进奥体中心片区和17条迎宾线路周边环境治理。深入推进中心城区交通优化提升，重点做好拥堵点段治理、路网系统改善、公共交通优化、智慧交通建设，保障交通顺畅。持续释放“后全运”效应，推动后续场馆综合开发利用，加快竞技体育和体育产业发展，大力开展全民健身运动，积极申办具有国际影响力的品牌赛事和活动，承办好2023年“亚洲杯”足球赛西安赛区比赛，打造世界赛事名城。加强城市品牌宣传推广，全面提升城市形象品质。

第五章 突出扩大内需，打造国内大循环战略支点

坚持扩大内需这个战略基点，注重需求侧管理，全力推进重大项目建设，持续扩大有效投资，积极促进消费扩容提质，深度融入国内大循环，增强服务辐射西北地区和关中平原城市群能力，为推动形成强大国内市场提供重要支撑。

第一节 精准扩大有效投资

牢固树立“以项目看发展论英雄”理念，深入实施项目带动战略，大力拓展投资空间，优化投资结构，保持投资合理增长。全力推进重大项目建设，围绕“两新一重”［18］、科技创新、先进制造等领域，实施一批强基础、增功能、利长远的重大标志性工程项目。加快补齐公共卫生、应急物资储备、防灾减灾、农业农村、生态环保、城镇设施、社会民生等基础性领域发展短板，扩大战略性新兴产业投资。积极发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，推动形成市场主导的投资内生增长机制。优化投资区域布局，加大区县、开发区产业布局统筹力度，推动协调发展。加大“双招双引”力度，重点实施产业精准招商，开展强链、育链、聚链、优链、延链招商，引进一批龙头型、旗舰型企业项目及上下游配套企业。

第二节 加快新型基础设施建设

开展信息网络提速、数据算力提效、创新能力提升、智慧服务提质、新兴产业赋能“五大行动”，实施5G网络建设、工业互联网建设、卫星网络配套、数据中心建设、人工智能应用、科研平台建设、科技成果转化、智慧城市建设、新型能源供给、产业链培育发展“十大工程”，打造智能化、数字化、网络化的新型基础设施体系。深入推进高速光纤宽带网络建设，加快5G基站布局，率先实现重点公共场所5G信号全覆盖。支持制造业企业、互联网企业、电信运营商、科研院所等各类主体协同合作，建设资源富集、多方参与、合作共赢的数字平台。建立物联网连接管理平台、设备管理平台、业务分析平台，形成基于底层“万物互联”的框架体系。建设新型智慧大数据中心，建立集生产数据、运营数据、营销数据、行业数据、服务数据等功能于一体的产业大数据平台。围绕卫星网络管理和应用，建设民用卫星测控体系和测控中心，形成一批示范应用项目。加快推进城市充电基础设施建设。

第三节 建设国际消费中心城市

优化城市商业布局，打造以“钟楼-大南门”国际消费中心和“大唐不夜城-小寨商圈”双引领，浐灞国际会展商圈、临潼国际旅游度假商圈等区域商圈为支撑，曲江中央文化商务区（CCBD）、高新中央创新区（CID）等国际高端商业服务配套为延伸，大唐西市等特色商业街区为辐射网络的国际消费中心城市时尚矩阵。创新无接触消费模式，促进线上线下融合消费双向提速，推动互联网医疗、在线文娱、在线教育、可穿戴设备、智能家居、个性化定制等新型消费扩容提质。加大国际美食之都建设力度，做精做强西安名小吃，保护与传承老字号，引进集聚国内外知名餐饮品牌，打造“舌尖上的西安”。

鼓励传统商业街区发展体验型购物中心、主题概念店等新兴业态，提升特色商业街区品质，扩大北院门、三学街、小雁塔历史文化片区等国际知名度。丰富“夜游、夜购、夜演、夜娱、夜餐、夜展”等夜间消费业态，打造一批夜间经济示范街区，建设国家级夜间文旅消费集聚区。拓展信息消费、绿色消费和农村消费等领域，推动汽车等消费品从购买管理向使用管理转变，促进住房消费健康发展，积极发展健康、教育、体育、养老、家政、育幼等服务消费，推进国家体育消费试点城市建设。积极发展首店经济，探索发展免税经济，优化境外旅客购物离境退税服务，促进国际消费便利化。加快建设国际公共服务设施，完善国际化消费规则体系，加强消费市场监管，建立健全消费维权体系和消费争端解决机制，营造更加舒心、放心的消费环境。

第四节 主动融入国内大循环

统筹生产、分配、流通、消费各环节，加快建设高标准市场体系。完善资源要素交易规则和服务体系，深化土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化配置改革，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效灵活。加强土地节约集约利用，提高亩均效益水平。加快推进现代供应链创新应用，积极开展供应链创新与应用试点城市建设，增强产业链供应链抗风险能力。加快完善现代商贸流通体系，加强农村流通基础设施建设，推动乡镇商贸发展，畅通农产品进城和工业品下乡的双向流通渠道，推进骨干流通企业数字化、智能化改造和跨界融合，推动物流业数字化转型升级。开展区域性国资国企综合改革试验，推动国资布局优化与结构调整，强化国资国企城市基础服务功能和现代产业引领功能，深化以管资本为主的国有资产监管体制改革，增强国资国企市场竞争力。实施统一的市场准入负面清单制度，健全公平竞争审查机制，清理违反公平、开放、透明市场规则的政策文件，营造长期稳定可预期的制度环境。

第六章 加快补齐对外开放短板，打造内陆改革开放高地

坚持全面深化改革、扩大高水平开放，深度融入共建“一带一路”大格局，做优开放通道、做好开放平台、做大开放载体，建设更高水平开放型经济体系，建设对外交往中心，打造链接国内国际双循环的国际门户枢纽城市。

第一节 打造效率高、成本低、服务优的国际一流营商环境

深化“放管服”改革，着力打造审批事项最少、收费标准最低、办事效率最高、服务水平最优的“四最”营商环境西安品牌，全面提升营商环境市场化、法治化、国际化水平。大力提升行政效能，深化简政放权、放管结合，完善权力清单、责任清单和负面清单。推动“双随机、一公开”［19］监管全覆盖、常态化开展。实施涉企经营许可事项清单管理，强化事中事后监管，对新产业新业态实行包容审慎监管。实现政务服务“一网通办”，加强政务服务数据资源归集共享，建成一体化在线政务服务平台，加快西安政务服务手机客户端、自助终端建设，推进政务服务标准化、规范化、便利化。深化相对集中行政许可权改革，大力推行“一站式、一窗式”“一件事一次办”集成服务，全面推行无差别全科受理，实现更多事项“跨区通办”“同城通办”。深化工程建设项目审批制度改革，建立完善重大项目建设全生命周期服务体系，全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制，全面提升市场主体便利度和满意度。落实减税降费政策，清理规范各类涉企收费，加强中介服务监管，持续降低制度性成本。全面落实支持民营企业发展各项政策，破除制约民营企业发展的各种壁垒，壮大民营经济主体数量和规模，依法平等保护民营企业产权和企业家权益，构建亲清政商关系。

第二节 打造一流对外开放平台

深化自由贸易试验区首创性制度创新，对标高标准国际经贸规则，持续深化国际贸易“单一窗口”推广应用，积极推动通关一体化建设，构建投资、贸易、金融、人员、数据、运输等要素跨境自由流动制度政策体系。实施西安港扩能优化行动，大力推动“两港”联动发展，推进港贸、港产、港城融合，进一步提升区域带动和辐射作用。推进西安“一带一路”综合试验区建设。加快欧亚经济综合园、中俄丝路创新园、临空经济国际合作园、中欧合作产业园等国际合作产业园区建设。积极申办承办高级别国家外交外事活动，提升西安领事馆区涉外服务能力。

第三节 建设一流对外开放载体

积极对接国家开放战略，主动参与新亚欧大陆桥经济走廊、中国-中亚-西亚经济走廊、中蒙俄经济走廊、中国-中南半岛经济走廊建设，注重与西部陆海新通道等协同协作，推动形成面向中亚西亚南亚、支撑双循环发展、服务东西双向互济、陆海内外联动开放格局的亚欧陆海贸易大通道，打造成为“一带一路”沿线国家进出口贸易的“黄金通道”。推动多式联运发展，用好“第五航权”，推动铁路、公路与港口、园区无缝连接，构建陆海空一体、集疏高效的现代综合交通运输网络。推进综合保税区优化发展，完善口岸功能。依托西安咸阳国际机场口岸，扩大144小时过境免签政策覆盖范围。推进物流网络优化升级，加快建设西安国家物流枢纽承载城市。

第四节 建设更高水平开放型经济体系

加快推进国家临空经济示范区建设，积极吸引临空经济产业要素资源集聚，促进临空经济规模化、高端化发展。推动服务贸易创新发展，推进国际港务区国家进口贸易促进创新示范区建设，大力发展离岸贸易、保税研发、数字贸易等国际贸易业态，深化西安、西咸新区服务贸易创新发展试点。高水平建设西安跨境电子商务综合试验区，积极发展丝路电商。支持开发区和龙头企业加强国际合作，开展人才交流、技术交流和跨境协作，在境外建立经贸合作区、产业合作园区等海外平台。实施外商投资准入前国民待遇加负面清单准入制度，推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域开放，加强外商投资促进和保护，保障内外资企业公平竞争。

第五节 建设中欧班列西安集结中心

开展中欧班列西安集结中心示范工程建设，在运输组织、货源组织、金融和信息服务等方面先行先试，积极推进“班列+口岸”“班列+金融”“班列+园区”，大力促进中转集结，加快提升金融结算功能，促进跨境贸易和投融资便利化，推动班列运输与国际贸易结算一体化发展，打造面向“一带一路”国家的物流中心、贸易中心、金融中心。全力拓展班列运输网络和覆盖范围，向西常态化开行中欧班列“长安号”，加快“数字化中欧班列”建设，加强汽车、电子产品、硅片等高附加值货物进出口，推动中欧班列“长安号”高质量发展。密切与京津冀、长三角、粤港澳大湾区、北部湾、成渝等城市群的综合交通连接，强化与日本、韩国及东南亚国家的贸易联系，加强与中蒙俄经济走廊的衔接互动，加强与中亚、南亚和西亚贸易往来，扩大中欧班列西安集结中心辐射半径。

第七章 扎实加强文化建设，打造丝路文化高地

坚决承担起保护西安文物资源的重大政治责任，扎实做好文物保护和文化遗产保护传承，加强公共文化产品和服务供给，大力发展西安特色、西安风格、西安气魄的城市文化，努力在传承中华文明根脉、坚定文化自信方面展示西安担当，发挥西安作用，贡献西安力量。

第一节 全面提高社会文明程度

坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，持续推动习近平新时代中国特色社会主义思想入脑入心，繁荣发展哲学社会科学，大力弘扬延安精神，积极传承“西迁精神”，培育和践行社会主义核心价值观，着力构建以社会主义先进文化为引领，以文明城市建设为支撑的市民群众共建共享的精神家园。加强党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史教育，推动理想信念教育常态化制度化。持续推进公民道德建设，充分发挥榜样示范引领作用，深化群众性精神文明创建活动，拓展新时代文明实践中心（所、站）建设工作，坚持用文明风尚塑造人，广泛开展文明交通、文明旅游、文明餐桌、文明单位主题活动，全面提升文明城市的品质和内涵。健全志愿服务体系，广泛开展志愿服务关爱行动。弘扬诚信文化，推进诚信建设。加强家庭、家教、家风建设。坚持正确舆论导向，加快推进媒体深度融合发展，健全网络综合治理体系，加强网络文明建设。

第二节 加大文物保护力度

坚持文物保护优先，依法依规守住文物保护的底线和红线，守护好中华文明精神标识和文化遗存。实施中华文明探源工程，加强史前遗址、周秦汉唐都城遗址、帝陵考古调查和科学研究，实证西安在中华文明发展脉络中的重要地位与作用。加强中华文明精神标识保护，加强秦始皇陵和兵马俑、汉长安城未央宫遗址、唐长安城大明宫遗址、大雁塔、小雁塔、兴教寺塔等世界文化遗产保护，完善监测预警平台建设，建立西安世界文化遗产数字化档案库，形成完备的世界文化遗产保护、管理、监测体系。加强考古发掘，实施好秦汉栎阳城遗址、太平遗址等重要考古发掘项目，丰富历史内涵。实施重要文物保护工程，加强濒危文物的抢救保护与修缮，严格控制文物保护单位周边环境风貌，加强环境整治。健全文物安全长效机制，实施文物平安工程，严厉打击文物违法犯罪，促进文物市场健康有序发展。加强非物质文化遗产保护。

第三节 加强公共文化产品和服务供给

加强公共文化基础设施建设，完善城乡四级公共文化服务网络，加快推进基本公共文化服务标准化、均等化。以“长安书院”“长安云”“长安乐”建设为引领，推动“城市书房”、智慧图书馆、社区书屋等建设，建设西安音乐厅、陕西大剧院等一批艺术殿堂，加强城市主题音乐、流行音乐创作与传播，丰富城市公共文化服务供给。加强精品文艺创作，不断推出反映时代新气象、讴歌人民新创造的文艺精品。强化文艺队伍建设，培养一批德艺双馨的文化名家。推进媒体深度融合，实施全媒体传播工程，做强新型主流媒体，建强用好县级融媒体中心。加快公共文化数字化建设，打造西安公共文化“云”服务平台。创新实施文化惠民工程，推进工人文化宫、妇女儿童活动中心建设，广泛开展文化进基层活动和群众性文化活动。

第四节 彰显世界历史文化名城魅力

加强城市文化地标建设，推进周文化博物馆、秦文化博物院、汉长安城博物馆、隋唐长安城博物院等周秦汉唐主题博物馆和“西安记忆”博物馆等专题博物馆建设，加快碑林博物馆改扩建、陕西历史博物馆分馆建设、秦始皇帝陵博物院改造提升进度，打造根脉文化、历史文化、丝路文化、红色文化博物馆群，建设“博物馆之城”。积极参与国家文化公园建设，推动汉长安城大遗址保护项目、红军长征过境西安重要遗址纳入国家文化公园建设体系。全力推进遗址公园建设，持续提升秦始皇陵、汉阳陵、汉长安城未央宫、唐长安城大明宫等考古遗址公园保护展示水平，加强阿房宫遗址、杜陵等保护和展示，提升国家考古遗址公园建设水平。加强革命文物整体保护展示与资源调查，形成具有全国影响力的革命文物保护利用传承体系。盘活用好国有文物资源，加大不可移动文物开放力度，鼓励有条件的单位对公众开放考古工地、考古工作站，开展形式多样的公众考古活动。加强科技支撑和跨界融合，建设文物资源数字化传承与服务等基础平台，研发文博创意产品。加强文物价值的挖掘阐释和传播利用，以“文物+旅游”为导向，依托蓝田猿人遗址、半坡遗址、杨官寨遗址等史前遗址，打造寻根之旅；挖掘周秦汉唐丰厚文化遗产，打造古都之旅；依托丰富的革命文物资源，打造红色之旅，让历史说话、让文物说话。

第五节 深化国际人文交流

建设世界文明交流互鉴窗口，扩大文旅国际合作“朋友圈”。用好“东亚文化之都”、东盟中日韩“10+3”文化城市网络平台，加强与世界历史文化名城、世界城地组织成员、国际友好城市的文化交流合作。办好丝博会、欧亚经济论坛和丝路国际电影节等国际会议和展会。利用丝绸之路世界旅游城市联盟、澜湄旅游城市合作联盟[20]，发挥国际古迹遗址理事会西安国际保护中心、丝路沿线城市广播电视媒体协作体作用，开展文化交流、艺术展演、文物互展和文化遗产保护交流，广泛宣传推广“千年古都·常来长安”文旅品牌，讲好西安故事，全面提升西安世界历史文化名城国际影响力。

第八章 推动生态环境质量持续好转，建设生态西安

深入贯彻习近平生态文明思想，认真践行绿水青山就是金山银山理念，持之以恒保护秦岭生态环境，铁腕推进大气污染防治攻坚，深入实施全域治水碧水兴城，强化土壤污染管控修复，加快绿色转型发展，建设人与自然和谐共生的现代化都市。

第一节 坚决当好秦岭生态卫士

深刻汲取秦岭违建事件教训，严格执行《陕西省秦岭生态环境保护条例》《西安市秦岭生态环境保护条例》和《陕西省秦岭生态环境保护总体规划》《西安市秦岭生态环境保护规划》，严守生态保护红线。坚持整治到位、修复到位、保护到位，持续开展秦岭生态环境综合修复，加强植被、水资源和生物多样性保护，积极参与秦岭国家公园、大熊猫国家公园陕西秦岭区域建设。健全常态化长效化保护体制机制，依托“数字秦岭”，完善秦岭生态环境综合监管平台，实现“人防、物防、技防、联防”一体化管理，严厉打击“五乱”违法行为，筑牢国家生态安全屏障，实现秦岭美景永驻、青山常在、绿水长流。

第二节 铁腕推进大气污染防治攻坚

从根本上调整优化产业、能源、交通运输结构和全市产业布局，严格落实环境准入清单制度。加快实施重点污染企业搬迁，逐步扩大高污染燃料禁燃区范围，加快实现集中供热站无煤化，调整供热结构，探索“引热入西”[21]。加快建设绿色物流体系，积极推进传统道路货运行业结构调整和转型升级。推动多污染物协同控制，突出细颗粒物和臭氧“双控双减”，全面开展挥发性有机物和氮氧化物综合治理，积极参与汾渭平原及关中地区大气污染区域联防联控。强化重污染天气应对，科学实施重污染天气重点行业绩效分类管控。发挥智慧环保科技支撑作用，推进大气环境管理的科学化、精准化。

第三节 深入实施全域治水碧水兴城

坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，扎实推进渭河流域生态保护治理，加快实施全域治水、碧水兴城行动，遵循“治用保引管”治理思路，统筹水生态、水环境、水安全，实现生态效益、经济效益、社会效益共赢。完成“85316”主要河湖水系保护治理[22]，强化河湖长制管理，加强水系连通，逐步恢复河湖水生态。加快污水污泥处理设施建设，优化污水处理厂布局，实施污水处理厂提标改造和迁改建工程。强化控源截污，持续推进城镇污水管网全覆盖和雨污水管网分流改造，全市河湖水质全部达到准Ⅳ类。巩固城市黑臭水体治理成效，稳步推进农村污水和黑臭水体治理。全力推进引汉济渭跨流域调水，完善黑河金盆水库、李家河水库等城市供水系统，持续增强城市供水保障能力。

第四节 加强土壤污染治理

强化土壤污染管控，从源头控制新增土壤污染。加强农业面源污染防治，实施受污染耕地安全利用。实施建设用地准入管理，严格落实土壤环境调查评估制度，确保污染地块安全利用。推进化肥农药减量化，加强危险废物、医疗废物收集处理，减少固体废物对生态环境危害，实施江村沟生态环境修复治理。严格落实“禁限塑令”，强化白色污染治理。加强土壤环境监测、执法、应急能力建设，健全土壤管理信息沟通机制，强化土壤环境全过程联动监管防控。

第五节 加快推动绿色低碳发展

推动传统产业向绿色转型升级，健全市场导向的绿色技术创新体系，加快能源消费和产业结构低碳化调整，推进清洁生产，发展环保产业，加快循环经济产业园建设和工业园区绿色化改造，持续降低能源、水、土地消耗强度。推动建筑节能，发展绿色建筑。建立健全重点区域和重点领域生态保护补偿机制，推动生态保护补偿市场化、多元化。建立企业环境信用评价体系，实施绿色考评机制。全面实行排污许可制，推进排污权、用能权、用水权市场化交易。加快建设绿色交通体系，实施新能源汽车推广计划，鼓励绿色出行，不断提高公共出行分担率。严格推行垃圾分类制度，全面实现生活垃圾无害化处理。提高全民生态环境保护意识，倡导简约适度、绿色低碳生活方式。

第九章 深入实施乡村振兴战略，推动城乡融合发展

立足西安国际化大都市需求定位，充分承接城市功能的外溢，强化以工补农、以城带乡、工农互促、城乡互补，大力发展都市现代农业，提升农业供给质量和水平，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，走出一条西安特色的城乡融合发展新路。

第一节 推动城乡空间融合发展

强化城乡整体统筹，开展城乡融合发展分区定策行动，推进城乡规划一体化，深入实施乡村建设行动，构建城乡融合空间体系。进一步增强郊区保障供给、生态涵养、文化传承功能，引导产业项目向郊区布局，完善功能配套，把郊区乡村建设为城市核心功能的重要承载地。强化周至、蓝田县城综合服务能力，统筹推进县城、镇街、村建设，突出镇街的城乡节点功能，把镇街建成服务农民的区域中心。加快发展县域经济，培育特色鲜明的县域经济板块，建设都市优质农产品保供区、生活空间外延拓展区和生态支撑区。建立城乡一体的基础设施和公共服务体系，推动农村基础设施提档升级，强化教育、卫生、文化等公共服务设施保障，推进城乡基本公共服务制度并轨，促进城乡基础设施和公共服务均等化普惠化优质化发展。加强国家历史文化名村、特色景观名村、传统村落的保护和建设。

第二节 推动城乡产业融合发展

深化农业供给侧结构性改革，大力发展都市现代农业。加快一二三产业融合示范园建设，发展农产品产地初加工、精深加工，加强农产品冷链物流体系建设，建设一批农业现代化园区和农业产业强镇。加快休闲农业、乡村民宿提档升级，支持发展创意农业，推动农科、农产、农旅、农教、农贸融合发展，丰富乡村经济新业态。强化农业科技和装备支撑，大力发展设施农业、智慧农业。推动猕猴桃、葡萄、乳业等特色产业转型升级，推进“一村一品、多村一品、一县一业”，打造特色果业、奶业和绿色蔬菜产业集群。推广绿色种植、生态养殖，加强绿色食品、有机农产品和农产品地理标志保护产品等名优特新农产品认证，强化质量全程监管，做强西安农业品牌，建设重要农产品稳产保供基地。培育新型农业经营主体，健全农业专业化社会服务体系，鼓励和支持承包土地向龙头企业、专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式适度规模经营，加快农业产业化、农民职业化，实现小农户和现代农业有机衔接。坚持最严格的耕地保护制度，落实农业支持保护制度，加大农田水利设施建设力度，实施高标准农田建设工程，加强农业种质资源保护，扶持发展“繁育推一体化”[24]现代种业企业，提高农业良种化水平，健全动物防疫和农作物病虫害防治体系。开展粮食节约行动。

第三节 全面深化农村改革

健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，支持高陵开展新一轮全国农村宅基地制度改革试点工作。深化农村集体产权制度改革，完善农村产权流转交易体系，发展新型农村集体经济。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。健全农村金融服务体系，推动政策性农业保险扩面增品提标，降低农户生产经营风险。有序开展闲置集体建设用地等土地综合整治，支持村集体盘活闲置资源资产，开展合作、合股经营，重点用于发展乡村新产业新业态和返乡入乡人员创新创业。推进西咸、高陵、阎良接合片区国家城乡融合发展试验区建设，形成一批可复制可推广的典型经验和体制机制改革措施。

第四节 实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接

健全防止返贫监测和常态化帮扶机制，保持财政投入力度总体稳定，接续推进脱贫县、村发展。支持周至县列入国家乡村振兴重点帮扶县，支持蓝田县创建陕西省乡村振兴示范县，增强巩固脱贫成果及内生发展能力。把扶贫产业全面融入区域特色主导产业，增强产业抗风险能力和市场竞争力，推进扶贫产业提质增效。巩固拓展就业渠道，促进低收入劳动力稳定就业、稳定增收。扎实开展易地扶贫搬迁后续扶持，实现搬迁群众住得下、能融入、可致富。进一步规范扶贫资产管理和监督，确保公益性资产持续发挥作用、经营性资产不流失或被侵占。健全农村社会保障和救助制度，完善农村低收入人口分类帮扶机制。

第十章 扎实保障和改善民生，建设宜居幸福城市

顺应人民群众对美好生活的新期待，千方百计稳定和扩大就业，构建多层次社保体系，加快建设教育强市、健康西安，扎实办好民生实事，切实推动共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、满意度。

第一节 提高就业质量和城乡居民收入

强化就业优先政策，坚持经济发展就业导向，注重解决结构性就业矛盾，扩大就业容量，提升就业质量，促进充分就业，保障劳动者待遇和权益。实施重大产业就业影响评估，健全就业公共服务体系和劳动关系协调机制，完善终身职业技能培训制度，提升重点群体职业技能水平和就业创业能力，扎实做好高校毕业生、退役军人、农民工等就业工作。健全促进多渠道灵活就业机制，支持和规范发展新就业形态。扩大公益性岗位安置，帮扶残疾人、零就业家庭成员就业。发挥市场主体作用，健全就业创业帮扶机制，建设就业智慧服务平台，健全就业需求调查和失业监测预警机制，确保不发生规模性失业风险。制定实施居民收入增长倍增计划，多渠道增加居民工资性、财产性和经营性收入，增加劳动者特别是一线劳动者的劳动报酬，提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，保持居民收入水平与经济发展同步。健全工资合理增长机制，完善最低工资标准调整制度，健全保障农民工工资支付和监控预警机制。完善再分配机制，加大税收、社保、转移支付等再分配调节力度和精准性，合理调节过高收入，取缔非法收入。积极发展慈善等社会公益事业。

第二节 加快建设教育强市

落实立德树人根本任务，深入推进未成年人思想道德建设，促进学生德智体美劳全面发展。建设高质量教育体系，深入实施基础教育提升行动计划，推进基础教育优质均衡发展和城乡义务教育一体化发展。优化学校布局，加大学校建设力度，有效扩大公办学校教育资源，有力保障学位需求。推动优质教育资源均衡发展，深入推进“名校+”“名校长+”“名师+”工程，实施义务教育“新优质学校成长计划”[25]，提高薄弱学校和乡村学校办学质量。加快学前教育公益普惠发展，到2025年，优质学前教育资源覆盖率达到70%，普惠性幼儿园覆盖率达到90%以上，公办幼儿园占比和公办幼儿园在园幼儿占比巩固在50%以上。全面提高特殊教育普及水平，提升民族教育发展水平，推进普通高中育人方式改革，稳步实施高考综合改革，实现普通高中教育高质量、多样化、有特色发展，到2025年，创建市级普通高中特色学校60所。实施职业院校“双高计划”[26]，促进职普融通、产教融合、校企合作。深化教师人事制度改革，有力提升教师队伍专业水平。积极发展“互联网+教育”，支持和规范民办教育发展，完善终身学习体系，建设学习型城市。

第三节 加快建设健康西安

把保障人民健康放在优先发展的战略位置，不断完善公共卫生服务体系，深化医药卫生体制改革，加大高质量医疗服务供给，建设高标准区域卫生健康中心。完善突发公共卫生事件监测预警处置机制，加强卫生应急队伍建设，建立应急物资储备、调运系统。健全市县镇村四级疾病预防控制网络，完善重大慢病管理“医防融合”机制。加强各级医疗卫生机构基础设施和能力建设，加快优质医疗资源扩容，完成市儿童医院经开院区等一批项目建设。加快建设分级诊疗体系，建强紧密型县域医共体和城市医疗集团，建成整合型医疗卫生服务体系。加强医、教、研协同发展和科技创新平台建设，加快建设国家区域医疗中心。加强精神卫生和心理健康工作。健全职业病防治体系。鼓励支持社会办医。发挥中医药特色优势。深入开展爱国卫生运动，推广文明健康生活方式。

第四节 健全多层次社会保障体系

按照兜底线、织密网、建机制的要求，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，完善社保转移接续机制。健全多层次养老保险体系，强化基本医疗保险、大病保险与医疗救助三重保障功能，推动医疗保险与商业保险互补发展，落实异地就医结算，完善灵活就业人员社保制度，逐步实现社会保障“一卡通”。完善社会救助、社会福利、慈善事业等制度，健全未成年人工作体系和保障制度，健全儿童和妇女、老年人关爱服务体系，提升助残服务能力。完善城乡统筹的医疗救助制度、自然灾害应急救助制度与临时救助制度。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，完善多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房供应和保障体系，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，扩大保障性租赁住房供给，积极开展西安市住房租赁试点。促进妇女全面发展，保障儿童优先发展，健全家庭发展政策，促进家庭和谐幸福。健全退役军人工作体系和保障制度，全面落实双拥优抚安置政策。加快农业转移人口市民化，促进农业转移人口全面融入城市，维护进城落户农民权益。

第五节 积极应对人口老龄化

积极开展应对人口老龄化综合创新试点工作，促进养老事业和养老产业协同发展。健全基本养老服务体系，构建居家社区机构相协调，医养康养相结合的养老服务体系。大力发展城市社区居家养老服务，推进“一镇街一中心、一社区一站点”全覆盖和“中心带站点”服务模式，完善城市社区居家养老服务设施建设。建立养老服务信息平台，积极开展智慧养老社区建设试点。统筹推进农村养老服务发展，开展互助性养老。加快推进医养结合，满足养老服务刚性需求，不断提升医养结合服务能力。稳步推进公办养老机构改革和建设，推行公建民营模式，鼓励各类企业和社会组织举办养老机构，满足老年人多样化养老需求。加强养老服务专业人才队伍建设，建立完善养老从业人员教育培训、薪酬待遇和鼓励激励机制。建立健全高龄失能老人长期照护保障体系，强化养老服务综合监管，提升养老服务质量。推动养老服务领域市场化改革，支持养老优势企业品牌化、连锁化发展，促进养老产业与体育、旅游、家政等融合发展，扩大适老产品和服务供给。开发老龄人力资源，发展银发经济。提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展。

第十一章 统筹发展和安全，加快建设更高水平的平安西安

全面落实总体国家安全观，强化“大安全”“大治理”“大平安”理念，以市域社会治理现代化为切入点，把安全发展贯穿经济社会发展各领域全过程，防范化解各种风险挑战，确保国家安全、社会安定、人民安宁。

第一节 坚决维护国家安全

完善党委统一领导下的国家安全工作体系，建立健全国家安全风险研判、防控协同、防范化解等机制。推动各级党委把国家安全责任落到实处，坚定维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全。严密防范和坚决打击各种渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动。加强网络安全空间建设与管理，强化网络舆论引导。加强国家安全教育，增强人民群众国家安全意识，巩固国家安全人民防线，推动形成维护国家安全的强大合力。

第二节 确保经济领域安全

加强重要经济指标动态监测和分析研判，制定重要经济领域风险应对预案，提升重要产业、基础设施、重大投资、重要科技等领域风险预防处置能力，保障经济运行稳定性。加强关键领域、关键技术、关键产品保障能力，做好产业链供应链安全保障。加强粮食安全、能源安全、生态安全监管，加强大宗物资战略储备，确保重点领域安全。维护水利、通信、网络、电力、交通、供水、油气等重要基础设施安全。加强金融市场监管，严厉打击非法集资，防范企业债务风险，强化政府债务管理，防范化解区域性金融风险。

第三节 保障人民生命安全

健全安全生产综合治理体系，落实安全生产责任制，构建责任全覆盖、管理全方位、监管全过程的安全生产长效机制，积极创建国家安全发展示范城市，坚决遏制重特大生产安全事故。建立公共安全隐患排查和预防控制体系，完善应急管理体系，推进应急管理信息化进程，加强应急物资保障体系建设，强化重大危险源、重要基础设施风险管控，增强危险化学品处置、紧急医疗救援、公共卫生事件应对等核心领域应急能力。开展自然灾害综合风险普查，完善自然灾害防治体系，提升自然灾害监测预警能力。培育和发展社会救援力量，全面提升防灾、减灾、抗灾、救灾能力。加强道路交通、寄递物流、食品药品安全监管，提升全民安全素养和安全意识。

第四节 维护社会稳定安全

健全完善维护社会稳定工作体系，落实社会稳定风险评估机制，下大气力解决好人民群众切身利益问题。坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达渠道，完善信访制度，健全人民调解、行政调解、司法调解联动工作机制，健全社会矛盾纠纷多元化解机制。健全社会心理服务体系和危机干预机制，推进社会心理服务队伍和机构建设。加强社会治安防控体系建设，深化“雪亮工程”应用，加强智慧安防小区建设，建强专群结合的群防群治队伍。加强治安防控保障能力建设，做好十四运安保工作。加强刑事犯罪预警工作，常态化开展扫黑除恶，坚决打击严重暴力犯罪和新型网络犯罪。

第五节 加强法治西安建设

深入学习贯彻习近平法治思想，运用法治思维和法治方式保障权益、化解矛盾、防范风险、维护稳定，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推动社会治理在法治轨道上运行。用足用好地方立法权，加强城乡建设与管理、生态环境保护、历史文化保护等重要领域立法，有效解决社会治理中的突出问题。持续推进法治政府建设，强化重大行政决策程序约束，推进行政决策科学化、民主化、法治化。深入推行行政执法“三项制度”[27]，推进行政执法制度化、规范化、程序化。全面落实司法责任制，深化诉讼制度改革，打造公检法司“政法互联”网络体系，推进审判公开、检务公开、警务公开。完善公共法律服务体系，建设市、区县、镇街三级公共法律服务中心。充分发挥各级法学会作用。完善律师制度，创新法治人才培养机制，加强法治工作队伍建设。全面实施“八五”普法，持续深入推进宪法、民法典等法律法规宣传教育，加强社会主义法治文化建设，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。加强“一带一路”国际商事法律服务示范区建设，加快推进西安国际仲裁中心建设，提升涉外法律服务能力。

第六节 打造市域社会治理“西安样板”

加快推进市域社会治理现代化试点工作，健全完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，构建共建共治共享的社会治理新格局。发挥党委领导作用，统筹政府、市场和社会力量，实现问题联治、风险联控、平安联创。强化政府社会治理职能，加强政策支持和财力物力保障。完善基层民主协商制度。畅通各类主体参与社会治理的渠道，更好发挥群团组织、社会组织、企事业单位在社会治理中的作用。构建党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，加强基层群众自治组织规范化建设，合理确定其功能、规模和事务范围。加强信用西安建设，规范信用信息应用，全面构建以信用为基础的新型监管机制和社会治理机制。发挥德治教化作用，健全诚信激励和失信约束机制，提高城乡居民道德修养和文明素质。推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，统筹整合镇街网格人财物资源，建设“多网合一”的全科网格，实现镇街职权对等、财权事权匹配。深化综治网格中心建设，加强统一地址库建设和应用，强化部门数据信息联通融合，打造网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的社会治理综合服务管理平台。加强基层社会治理队伍建设，打造专业化社区工作者队伍。探索建立社区工作与物业管理融合发展机制，提高社区治理效能和物业服务水平。

第十二章 加强党的全面领导，强化规划实施保障

实现“十四五”规划和二○三五年远景目标，必须坚持党的全面领导，充分调动一切积极因素，广泛团结一切可以团结的力量，共同推进《纲要》实施，确保各项目标任务如期高质量完成。

第一节 发挥党的领导核心作用

充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，增强党委把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，为实现“十四五”规划和二○三五年远景目标提供坚强保证。健全党委对重大工作的领导体制，严格执行贯彻落实习近平总书记重要指示批示工作机制，完善党中央重大决策部署落实机制，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。加强党对经济社会发展工作的领导，完善党委研究经济社会发展战略和重大方针政策的制度，充分发挥人大、政协作用，提高决策制度化、科学化、法治化水平。完善党和国家监督体系，把监督贯穿于党领导经济社会发展全过程，把完善权力运行和监督制约机制作为实施规划的基础性建设，构建全覆盖的责任制度和监督制度，使监督融入“十四五”建设之中。加强领导班子和干部队伍建设，完善政绩考核评价体系和奖惩机制，加强督导检查，确保任务落实，激励全市干部在新时代各项工作中取得新气象新作为。

第二节 健全规划实施机制

加强规划编制、实施和管理制度建设，建立健全责任明确、分类指导、高效协调的规划实施机制。加强规划编制和衔接，各区县、开发区和市级部门依据《纲要》编制区县、开发区“十四五”规划纲要和部门专项规划，形成以《纲要》为统领，专项规划、区域规划、地方规划、年度计划等为支撑，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。完善监测评估制度，建立健全规划年度监测、中期评估和终期评估制度，跟踪分析《纲要》实施情况，自觉接受市人民代表大会及其常委会的监督检查。健全规划考核机制，落实规划实施责任制，制定《纲要》分解落实方案和年度实施计划，明确牵头单位和工作责任，特别是将约束性指标纳入经济社会发展综合评价和绩效考评体系中分解落实，确保规划目标任务落到实处。

第三节 加强项目组织实施

坚持以规划确定项目，以项目落实规划，发挥重大项目对经济社会发展的支撑作用。组织实施一批打基础、优结构、利长远的重大产业项目、重大基础工程、重大民生工程，促进规划落实。完善重大项目储备和实施机制，深化前期工作，提高审批效率，建立完善重大项目全生命周期服务体系，强化重大项目推进调度，推动要素、政策、服务保障向大项目聚焦。健全重大项目责任制，明确要求、强化责任，确保项目实施进度和质量。拓宽重大项目投资融资渠道，创新投融资模式，鼓励和引导社会资本参与。

第四节 调动全社会积极性

加强《纲要》宣传，采取多种形式，深入宣传“十四五”规划纲要的思路、目标及重点任务，增强公众对规划的认知和了解，使规划确定的目标任务深入人心，激发市民参与规划实施的主人翁意识。充分发挥统一战线在规划实施中的作用，加强同各民主党派、工商联和无党派人士合作共事，做好民族、宗教、党外知识分子、新的社会阶层人士、港澳台及海外华人华侨等工作，发挥工会、共青团、妇联等群团组织桥梁纽带作用，最大限度凝聚全社会共识和力量，形成推动规划《纲要》落实的强大合力。