一、编制意义

（一）编制好“十三五”规划，是落实党的十八大和十八届三中、四中全会战略部署的重要举措。党的十八大报告提出“两个百年”奋斗目标，即到建党一百年时全面建成小康社会，到建国一百年时实现现代化。十八届三中全会提出到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，十八届四中全会提出全面推进依法治国方略。完成党的十八大，十八届三中、四中全会提出的战略目标和重大决策部署，要在“十三五”规划编制中全面落实“五位一体”总体布局、统筹推进小康社会建设、“四化同步”发展、全面深化改革、“一带一路”、法治建设等各项工作，科学指导我市经济社会全面发展。

（二）编制好“十三五”规划，是全面推进汉中“三市”建设的现实需要。循环发展、生态宜居，建设“三市”，是汉中贯彻落实党的十八大精神的具体行动，是实现中华民族伟大复兴中国梦的汉中实践。“十三五”是实现汉中“三市”战略目标的关键时期，汇集全市各级、各方智慧，确定合理发展速度，明确发展目标任务，完善区域发展战略，细化改革具体路径，谋划重大工程项目，为我市“补短板、增后劲、促均衡、上水平”打下坚实基础，对于“三市”建设具有十分重要的现实意义和长远的历史意义。

（三）编制好“十三五”规划，是保持中高速发展、加快转型升级的重要保障。面对“三期叠加”、“产能过剩”、“中高速增长新常态”等复杂形势，汉中经济增长也进入了由高速向中高速增长的“换挡期”，稳增长、调结构、促改革、惠民生难度增大，转型升级发展的要求更加迫切，基础设施薄弱、土地资源环境约束加大、科技创新不足等瓶颈制约急需着力突破。认真研判我市“十三五”发展阶段性特征及面临的机遇和挑战，科学谋划新的增长点，加快培育新动力，激发我市生态资源、交通枢纽等区位潜力优势，充分激发市场决定性作用，对于打造汉中经济升级版，力促经济社会转型跨越大发展具有重要意义。

（四）编制好“十三五”规划，是优化空间战略布局、促进协调发展的有力抓手。强化国土空间管制，推动经济社会协调发展、经济与生态良性互动、经济与文化和谐共荣是中省着眼可持续发展、均衡发展、协调发展，优化空间战略布局作出的重要决策部署。认真落实中省主体功能区规划、新型城镇化规划等战略部署，结合我市盆地、丘陵、山区功能区实际，优化中东西三大片区功能定位和生产力布局，对推动经济要素流动、促进全市协调发展具有重要意义。

二、指导思想

“十三五”规划编制要以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，科学研判全球经济深刻变化，顺应“三期叠加”、“新常态”经济运行规律，结合我市迈入发展新阶段特征，把握国家“一带一路”、西部大开发、新型城镇化、创新驱动等重大机遇，把握循环发展、生态宜居的发展定位，以汉中“三市”建设为核心，突出科学发展和改革开放，实施生态立市、产业兴市、文化名市、项目带动、城镇带动、创新驱动战略部署，遵循经济规律实现科学发展，遵循自然规律实现可持续发展，遵循社会规律实现包容性发展，确保转变经济发展方式取得实质性进展，确保全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果，确保全面建成小康社会的宏伟目标顺利实现。

三、基本原则

立足当前，谋划长远。一方面，要针对当前“三期叠加”、经济下行压力加大等突出矛盾和问题，提出切实可行的解决办法，推动经济稳定增长；另一方面，要更加注重以长远谋划的办法来应对当前挑战，围绕保持中高速、转型发展等重大问题，作出制度安排，明确战略举措，使“十三五”规划成为中长期规划的升级版。

改革创新，把握重点。“十三五”规划必须认真贯彻落实十八大以来方针政策，努力实现市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，凡是市场机制能够充分发挥作用的领域，要少编或者不编规划，减少不必要的行政干预。“十三五”主要针对事关全市发展全局且存在市场失灵的重要领域编制规划，明确战略意图、重点任务、重大布局和重大政策。

系统谋划，项目支撑。把发展和改革贯穿规划全过程，把主体功能区战略作为规划的基础，系统谋划经济社会发展和改革创新的目标任务，最大程度释放改革红利、创新动力、要素活力。坚持弥补短板、壮大优势，在产业发展、社会建设、生态环保、改善民生等领域，谋划一批重大工程和重大项目，为增后劲、促均衡、上水平提供可靠支撑。

实事求是，合理引导。科学设定规划目标指标，既要提气鼓劲，尽力而为，更要实事求是，量力而行，切实把各项目标指标的确定建立在科学分析基础上，使规划经得起时间检验。“十三五”规划目标既要以五年为主，衔接2020年全面建成小康社会各项指标，又要考虑更长时期的远景发展，引导社会合理预期。

改革体制，强化约束。加快推进规划体制改革，按照省上安排选择部分县及国家确定的试点县探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划的“多规合一”，设立统一的规划编制标准，编制全域一体的空间统筹规划，强化规划的约束性，推进规划科学化、精准化、规范化，确保一张蓝图干到底。

四、编制分工

（一）总体规划

总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的重要依据。总体规划草案由县级以上人民政府组织编制，经本级人民代表大会审议批准后实施，并报上一级人民政府备案。全市“十三五”总体规划纲要草案由市发展改革委组织起草。具体程序：

1．编制准备阶段（2014年11月15日前）。开展全市“十三五”规划前期重大问题研究（见附件1），成立“十三五”规划编制领导小组和“十三五”规划专家委员会，组织有关人员参加基层调研、学习培训等活动。

2．思路研究阶段（2015年1月底前）。完成“十三五”重大问题研究，并在此基础上，广泛征求并听取社会各界意见，充分吸收行业主管部门提出的行业发展思路，研究提出“十三五”规划基本思路。

3．纲要编制阶段（2015年2月—2015年11月）。2015年6月底前完成“十三五”规划纲要草案框架，就发展战略、宏观调控目标、重点领域的发展方向、重大项目和重大政策等，与我省“十三五”规划及有关专项规划进行衔接。2015年11月底前，编制完成“十三五”规划纲要草案，并经规划专家委员会评审后，报市政府审定。

4．纲要审批阶段（2015年12月—2016年2月）。完成规划纲要草案，形成正式文本报市政府常务会、市委常委会审议后，提请市人民代表大会审议批准，由市政府印发执行。

（二）专项规划

专项规划是以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是指导该领域发展改革以及审批、核准、备案该领域重大项目和安排政府投资、引导社会资本投向的重要依据。专项规划由县级以上人民政府有关部门组织编制。需要由县级以上人民政府审批的专项规划，须经本级发展改革部门衔接后联合报批。

1．按照市场竞争领域尽量少编或者不编规划的原则，市“十三五”重点专项规划拟定44个（见附件2），其它确实需要编制的重点专项规划，由相关部门商市发展改革委确定。

2．市级重点专项规划由市级有关部门组织编制，经与市发展改革委牵头编制的总体规划衔接后报市政府同意后印发执行。未纳入重点专项规划的行业，可以根据发展的需要编制符合本行业发展趋势和特点的发展规划，由行业主管部门批准，报市发改委备案。     3．2015年5月底前，市级专项规划编制部门应将专项规划草案送市发展改革委与总体规划进行衔接，同时还应送对口省级部门与相应的省级专项规划进行衔接，2015年10月底前编制完成。

4．专项规划编制部门要组织有关方面的专家，对专项规划草案进行评审论证，并征求相关部门意见。衔接、报送专项规划草案时，需附上评审论证报告和征求意见情况。

（三）县级规划

县级规划是县（区）人民政府所辖行政区国民经济和社会发展规划。县级“十三五”规划纲要的编制，要符合全市“十三五”规划纲要的总体要求，从全局出发，因地制宜，发挥优势，突出重点，体现特色，合理确定本地区发展战略和目标。各县区可根据实际，积极探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划的“多规合一”。“十三五”期间，省上将选择部分县（区）开展“多规合一”规划编制试点，具体程序：

1．省发展改革委牵头，会同省国土资源厅、省住房城乡建设厅、省环境保护厅等部门，提出“多规合一”指导意见，经省政府同意后印发实施。

2．各试点县（区）按照《指导意见》要求编制“多规合一”规划，经市人民政府同意后，2015年6月底前，由县（区）人民政府报省发展改革委、省国土资源厅、省住房城乡建设厅、省环境保护厅审查。

3．省发展改革委会同省国土资源厅、省住房城乡建设厅、省环境保护厅审查后出具审查意见。试点县（区）根据审查意见对规划修改完善，提请同级人民代表大会审议通过。

五、工作要求

（一）加强领导。为做好“十三五”规划编制工作，市政府已成立“十三五”规划编制工作领导小组。各县区、各部门要高度重视，精心组织，主要领导要亲自研究部署，及时协调解决工作中遇到的各种问题；要选配知识结构好、业务能力强的骨干，组建得力的规划编制队伍；要加强相关培训工作，提高规划人员的素质和水平。编制规划所需经费，由同级财政部门列入本级财政预算解决，保证编制工作顺利开展。

（二）搞好衔接。各县区、市级各部门要按照下级规划服从上级规划、专项规划服从总体规划、同级规划相互协调的原则，协调衔接好各类规划，发挥规划的引领作用。发展改革部门作为“十三五”规划编制的牵头部门，要切实发挥组织协调职能，加强与上级发展改革部门沟通衔接，做好对本级专项规划编制的指导协调。

（三）集聚民智。要提高规划编制过程的透明度和社会参与度。畅通公众参与渠道，广泛听取社会各界的真知灼见；建立健全规划专家咨询论证制度，充分发挥规划专家委员会的作用；充分发挥科研院所、大专院校、行业协会等智库作用，把各方面研究成果作为制定发展目标、重点任务和政策措施的重要参考。

（四）严格程序。要进一步规范编制程序，严格遵守前期研究、文本起草、衔接协调、征求意见、规划论证、审批发布等各个环节的要求，有序推进规划编制工作，不断提高规划工作的规范化和科学化水平。