第一章 发展现状和面临形势

第一节 发展基础

十三五期间，面对错综复杂的宏观环境和艰巨繁重的“双保双服务”（保发展、保红线、服务转型升级、服务民生改善）任务，认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策，始终坚持“尽职尽责保护耕地、节约集约利用土地、尽心尽力维护权益”工作理念，全面完成《城固县土地利用总体规划（2014-2020年）调整完善》、《城固县土地整治规划（2016-2020年）》，确保耕地保有量、稳步推进农村土地整治持续健康发展，目前正在编制《城固县国土空间总体规划（2021-2035年）》，深入推进改革创新，全面建立国土资源节约集约利用机制，不断提升经济社会可持续发展的资源保障能力，为“十四五”发展改革打下坚实基础。

一、资源保护成效明显

牢牢守住耕地保护红线。建立完善耕地保护共同责任机制，层层压实耕地保护责任，持续实现耕地占补平衡，为提高粮食综合生产能力、维护国家粮食安全作出重要贡献。十三五时期，城固县充分发挥土地利用总体规划的龙头管控作用，严格执行土地用途管制制度，多措并举地完成耕地资源保护。

根据城固县第三次全国国土调查结果，全县耕地面积43.90万亩，预估永久基本农田保护面积32.26万亩；2020年底建成高标准农田20.9万亩，区域耕地质量稍有降低，平均等9.0823，降低0.02等。全面完成了上级下达任务。“十三五”期间在严格控制占用耕地的同时，通过土地开发、农村土地综合整治等项目，新增耕地2.31万亩（土地开发3638亩、旱改水项目1462亩、土地整治17972亩）。建立耕地保护共同责任机制、耕地保护补偿机制和新增耕地后续管护制度.

二、节约集约稳步提高

建立土地批后全程监管机制，加大分类处置力度，盘活批而未用、低效闲置的土地。耕地整治潜力采取农田整治措施，对园地恢复耕地种植属性、采取工程措施，可增加有效耕地面积为4865.80公顷。其中，原公镇、二里镇、天明镇和文川镇整治潜力较大。

依据初步的搬迁安置计划，分批次按时序进行搬迁撤并类村庄的现状农村居民点整治和复垦工作，腾挪流转相应的建设用地指标。村庄分类中确定的搬迁撤并类村庄5个，分别为天明镇的元水村、松树村，元兴村、堰塘村和大田村。5个搬迁撤并类村庄共可腾退农村居民点1541亩。主要涉及农村宅基地和少部分工业用地、科教文卫用地等其他地类。

三、生态修复扎实推进

全面推进乡村全域土地综合整治与生态修复、废弃矿山修复、绿色矿山建设等项目，紧紧围绕“秦岭、巴山”区域，以突出环境问题整治为导向，进一步构建完善了秦巴生态保护工作机制和法规制度。统筹推进生态环境保护红线勘界定标和生态保护红线划定评估。加快生态环境和损毁矿山修复治理，完成大型绿色试点矿山建设，矿山企业“三率”指标达到国家标准，矿山地质环境保护和治理恢复工程已完成，从严执法督察检查，强力推进青山保卫战工作任务落实落细。持续实施天然林保护、人工造林等绿色屏障工程。

四、改革创新踏上征程

“多规合一”国土空间规划体系基本建立，同时聚焦文化保护，加入文化保护底线，实现“四线”管控，加大土地矿产全生命周期管理，创新测绘地理、地质灾害防治、存量土地处置、耕地占补平衡、自然资源督察执法保障体系等工作举措，层层传导工作压力，落实共同责任机制，取得较好成效。目前城固县国土空间总体规划正在编制中，初步建立国土空间规划的工作框架，后期还会持续性推进每年的城市体检工作、各镇的镇总体规划。

第二节 存在问题

一、土地布局调整空间有限

城固县在汉中盆地中部，地形呈南北长、东西窄。依据地形特点，自然形成三部分：北部为秦岭山区、中部为汉江平川区、南部为巴山浅山区。中部地形平坦，耕地分布比重较大。根据第三次全国国土调查成果，全县辖区土地总面积2213平方公里，耕地面积43.89万亩，占13.71%；园地面积13.09万亩，占3.94%；林地面积243.62万亩，占73.38%；建设用地15.83万亩，占4.75%；未利用地面积6.63万亩，占2.00%。农用地在土地总面积中占比高且围绕主要建成区分布，导致新增建设用地不可避免的占用耕地。

二、土地利用结构不尽合理

规划虽然对重点项目进行了总体安排，较为合理的安排了大部分建设项目用地规模及时序，但是随着社会经济的逐步发展，规划确定的用地空间布局和新的发展需求产生一定错位。全县新增建设用地空间分布差异明显，截止2019年，新增建设用地多集中在县城周边及重点镇，其余乡镇拓展城乡发展空间不明显，乡镇企业和非农产业发展受限。产业集聚区所在区域及涉及部门，都提出了更高的用地需求。需要结合实际发展需求，进一步优化建设用地布局。但是实际工作中，受各方面利益制约，建设用地优化配置的难度非常大。

三、基础测绘产品难以适应业务需求

由于部门整合等原因，自然资源涉及到原规划、国土、测绘等多部门数据。在数据存储方面，由于坐标不一致、数据不统一、标准多元化等问题，数据无法及时更新与共享，无法满足数字化治理的要求。在数据应用方面，数据和应用分割，已有的数据无法用监测、分析及决策融合。在数据共享方面，缺乏一套完整的数据标准化运行体系，对于数据存储、数据的质量、数据的更新和数据的安全问题缺乏完善的机制。

第三节 面临形势

一、自然资源管理形势

（一）自然资源管理体制机制重大转型期

“十四五”时期是县经济社会发展的重要历史性窗口期，是全面完成小康社会建设战略目标，向全面实行社会主义现代化迈进承上启下的关键时期，后疫情时代引发的新风险和不确定因素增多，必须认清发展阶段、研判新趋势，要积极推进撤县设区，融入汉中中心城区发展，助力汉中加快形成陕甘川渝区域中心城市。

（二）自然资源要素保障换挡期

“十四五”期间建设用地增速有效放缓，但需求总量仍较高，单纯依靠新增建设用地计划指标及规划空间难以满足未来5年城镇化推进建设用地需求，必须转变观念，实现从增量保障向存量与增量保障转变，在严格建设用地总量和强度双控的基础上，保障建设用地流量。通过全域土地整治和减量规划等方式，实现统筹全县土地等自然资源的供应。

（三）耕地保护占补平衡攻坚期

耕地后备资源不足，数量型占补平衡政策不仅是执行难的问题，在耕地保护政策日趋变紧的背景下，一方面要坚守耕地红线，提升耕地质量，建设保护永久基本农田，落实耕地占补平衡的法定义务，特别是“占水补水、占优补优”等任务；另一方面要创新占补平衡制度，以数量型耕地占补平衡走向产能占补平衡和耕地生态占补平衡。

（四）存量盘活再利用期

县域内仍存在不少布局分散、碎片化的老旧低端业态、低效企业用地和自然村落。存量建设用地规模大，现状土地承载水平低，有比较大的内部挖潜空间，为实现城市创新业态发展和现代化乡村社区建设提供了物质基础。但存量挖潜的机制、制度还不完善，一方面必须不断创新完善存量挖潜的机制制度，加快存量的消化盘活；另一方面应当坚持土地的节约集约利用，通过农村居民点的整治和对低效用地的再开发实现优化城乡用地结构，以应对未来大规模新增建设用地的不确定性。

（五）区域一体化发展期

积极推进撤县设区，推动汉台、南郑、城固一体化发展，积极融入汉中中心城市圈，推动要素互通互补、人文交流联动、产业相融，实现共享共赢，切实推进城市化进程，推动经济、社会和生态统筹、协调、持续发展，建设高质量发展的汉中中心城市核心区。加快区域一体化发展，面临着生态环境受损、用地约束趋紧，文化彰显不足，体制机制壁垒等多重调整。为实现高质量发展新目标、生态绿色新理念、人居品质新示范，需要探索新的流域合作共建、共同治理的新机制，既要实现融合发展，又要有相对独立的管理体系。

综上所述，“十四五”时期是我县推动高质量发展和深入贯彻落实新发展理念的关键时期，使自然资源发展充满机遇和挑战的重要转型期，必须准确把握转型期自然资源保护保障内涵及利用方式的深刻变化，以强烈责任感和使命感，主动担当，积极创新，准确应对，力争实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀发展征途上的突破性发展。

二、面临的挑战

（一）耕地占补平衡形势日趋严峻

全县耕地后备资源潜力调查正在进行中，根据现状数据显示，耕地占补平衡缺口较大，而且全县耕地多为8等、9等水田，耕地质量等级较高，要做到“占一补一、占优补优”十分困难。耕地占补平衡未落实将严重影响建设项目报批进度，进而会影响到经济社会的发展。

（二）资源保障供需矛盾仍旧突出

城固县“两山夹一川”独特的地理位置，城镇密集发展区和耕地分布集中区都位于中部的汉江平原，是典型的建设用地扩张和耕地保护的“双控”区域。一方面在当前土地资源约束的背景下，新增建设用地指标下达量逐步减少；另一方面由于撤县设区，积极融入汉中中心城市核心区的发展要求，土地资源保障压力进一步加大，社会经济发展面临的土地约束日益强化。

第二章 指导思想、指导原则和主要目标

第一节 指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，围绕统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持推动高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持市场化改革、扩大高水平开放，加快建设现代化经济体系。围绕关系城固县国民经济和社会发展的重点领域、关键环节和重大问题开展规划编制前期重大课题研究，进一步理清思路，明确发展方向，理顺政府与市场关系，完善区域主体功能调控，推动经济、社会、资源、环境协调发展，强化国土空间用途管制和自然资源全生命周期管理，着力提升自然资源治理能力，着力高效服务保障现代化城固建设、着力推动人与自然和谐共生，更高质量、更可持续保护和利用绿水青山，在新征程上奋力谱写城固自然资源事业发展新篇章。

依据《自然资源“十四五”规划编制工作方案》，明确规划编制主要任务，一是研究编制自然资源“十四五”专项规划，二是提出自然资源“十四五”时期的基本思路，三是编制自然资源“十四五”规划，四是开展自然资源重大问题研究；以《城固县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标纲要》及自然资源禀赋、供需状况为参考，制定此规划。

第二节 指导原则

一、坚持资源保护，促进持续发展

耕地资源保护是基本国策和国家的优先战略，是保障和促进经济社会可持续发展的战略举措，是保障国家粮食安全、生态文明安全的物质基础。自然资源开发利用必须坚持保护为重，在自然资源保护与发展中，把保护放在更加优先的位置，在发展中保护、在保护中发展。要将保护耕地作为自然资源管理的首要任务，全面强化规划统筹、用途管制、节约集约和执法监管，健全耕地保护共同责任、激励管控和社会监督机制，确保实有耕地面积（永久基本农田）基本稳定、质量不断提高，生态环境不断改善。

认真贯彻落实保护耕地与保障发展的要求，正确处理耕地保护与城镇、工矿、交通、水利等基础设施建设的关系，强化耕地保护，进一步加大土地整治力度，确保耕地总量的稳定和质量的提高。

二、坚持节约优先，提升资源支撑

节约集约利用土地资源是基本国策和国家的优先战略，是保障和促进经济社会科学发展的战略举措，也是破解我县资源保护保障“两难”问题的根本路径。自然资源利用必须坚持节约优先，在资源开发与节约中，把节约放在优先位置，以最少的资源消耗支撑经济社会持续发展。从规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用、监督考评等方面，全面加大促进国土资源节约集约利用的管控力度。严格控制建设用地总量及新增建设用地，优化城乡用地结构及布局，挖掘存量空间，全面提升自然资源对经济社会发展的承载能力和利用效益。

按照建设资源节约型社会和环境友好型社会的要求，着力转变土地利用方式，促进土地利用由粗放型向集约型转变，建设用地以内涵挖潜和外延扩展相结合，以内涵挖潜为主，提高土地节约集约利用水平，保障工业、城镇、基础设施、生态建设等各类用地需求，促进产业结构调整和经济发展方式的转变。

三、坚持保护利用，协调生态建设

坚持生态立县发展战略，全领域、全方位、全过程贯彻落实习近平总书记关于“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”等重要指示，按照建设环境友好型社会的要求，正确处理生态、农业、城镇的关系，加快转变土地利用模式，加强生态环境治理，提高生态环境质量，促进生态文明发展。

四、坚持因地制宜，统筹城乡发展

紧紧围绕制约自然资源改革发展的重点、难点、焦点问题以及薄弱环节，展开深入研究，切实发挥理论指导实践的功能作用，明确解决问题的路径，积极探索实践，完善相关规章制度，扎实推进各项工作。全力做好与群众利益密切相关的民生事项，补齐审批（核）制度改革、城镇低效用地再开发、消化“五未”用地、全域土地综合整治开发及干部队伍建设等方面的短板，全面提升自然资源管理及服务水平。

坚持因地制宜原则，坚持土地适宜性和用地需求相协调，在优先保障创建良好生态环境的基础上，因地制宜地进行用地安排，宜农则农、宜建则建、宜自然保留则自然保留，寻求紧密结合当地的自然和社会经济条件与特点的规划方案，充分发挥土地利用与保护规划对整个国民经济发展的促进作用。

第三节 主要目标

今后五年，要按照“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”的生态文明建设目标，立足自然资源开发、利用、保护现状，以解决自然资源发展领域突出问题为导向，不断提高资源利用效率及保护水平，推动形成人与自然和谐发展的资源保护与利用新格局。

一、空间布局更优化

国土空间保护开发格局得到进一步优化，按照“一带两屏三区多廊”的空间格局，综合开发“双城城镇圈、汉江生态经济发展集镇区、北部秦岭生态屏障、南部巴山生态屏障”的多中心、组团型、一体化新发展格局，推进汉中中心城市核心区的高质量发展，不断优化生态、农业和城镇三大空间，加强生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界的管控，强调生态本底，形成保护与发展相协调的三大空间布局。不断优化县域空间结构，形成高水平生态、高质量发展和高品质生活的空间格局。

二、资源保护更有效

按照数量、质量、生态三位一体保护原则，更有效保护自然资源。严守耕地红线，形成永久基本农田特殊保护新格局。推行用地保障新模式，深化用地审批制度改革，确保重大项目及时落地。确保耕地数量基本稳定，确保耕地数量不减少，质量有提高，生态环境有改善。至2025年末，全县生态保护红线、耕地保有量和永久基本农田面积稳定在上级有关控制指标以上，控制新增建设用地规模，新发现重要矿产地3处，森林覆盖率达到65.5%，“一江五河”段面水质稳定达标。

三、资源保障更有利

进一步构建县自然资源供给体系，全力保障汉中中心城市核心区一体化、新型城镇化和乡村振兴合理用地需求。“十四五”时期，要重点保障新兴战略产业、重大基础设施等用地。

四、生态建设更文明

生态安全屏障初步形成，以国家公园为主体的自然资源保护地体系初步建立，山水林田湖一体化保护和修复的成效明显，矿地和谐的矿山绿色发展新格局基本形成，破坏生态空间的违法违规行为得到全面遏制。到2025年末，全县生态保护红线面积不少于89.85万亩；大型绿色试点矿山建设至少一个。

五、体制机制更完善

按照全面推进依法治国，加快建设法治政府要求，全面完善自然资源管理制度。自然资源管理重要领域和关键环节改革取得决定性成果。自然资源法治化、规范化、信息化水平不断提高。到2025年，建立完善自然资源依法行政新机制，全面提升依法行政和治理能力。不动产登记制度体系更加健全，自然资源供给侧改革取得重大进展，农村土地制度改革成效明显，资源保护与节约集约利用机制更加完善，征地制度不断完善、程序更加规范、补偿更加合理、保障更加多元。地质灾害防灾减灾体系全面建成，自然资源纠纷处理机制基本建立。

第三章 加强规划管控优化格局

第一节 科学统筹各类发展用地

围绕国土空间，结合“十四五”国民经济发展规划，认真梳理筛选重点建设项目，以节约集约用地为前提，按照工业化、城镇化、基础设施一体化和社会主义新农村建设的要求，强化国土空间差别化管理，统筹安排各类用地指标，优先保障重点项目、重大工程、民生工程等项目用地，确保土地供应服务区域经济及社会发展大局。

优先保障清洁能源、交通、水利等重大建设项目用地。按照急用急报的原则，加强人力、财力，分批次组件抓紧上报，同时，按照“提前介入、加强指导、搞好协调、加快报批”的要求，开辟重大项目用地报批“快速通道”，高效保障重大项目用地需要。

加快用地审批服务。按照“政府领导、部门负责、横向协同、纵向联动”的要求，推行提前介入、跟踪服务、精细管理、联审联批的服务模式，优先保障“十四五”规划的186个重大前期项目取得突破性进展，其中：创新驱动项目17个、制造业高质量发展项目30个、传统产业改造升级项目49个、能源化工项目8个、现代服务业项目29个、基础设施项目2个、公共服务项目7个、新型城镇化项目16个、乡村振兴项目9个、生态环境治理项目3个、其他项目12个。

加强内外协调，主动与相关单位对接，共同破解耕地“占补平衡”、统征统迁等难题，全面落实交通、水利、新能源等项目支持性用地政策，加快办理相关手续，为项目及时开工建设创造条件。

第二节 构建国土有序发展空间

坚持“生态保护、生产保障、城镇集约”，协调新型城镇化、新型工业化、农业现代化和绿色化发展空间关系，进一步明确县域国土空间发展格局，科学布局城镇、农业和生态三类空间，合理划定和严格落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界和历史文化保护红线的管控，形成保护与发展相协调的三类空间布局。

根据土地的主导用途，将县全部国土区域划分为核心保护红线区、陆域保护红线区、坚持“生态保护、生产保障、城镇集约”，协调新型城镇化、新型工业化、农业现代化和绿色化发展空间关系，进一步明确县域国土空间发展格局，科学布局生产、生活和生态三类空间，合理划定和严格落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界和历史文化保护红线的管控，形成保护与发展相协调的三类空间布局。根据土地的主导用途，将县域内全部国土区域划分为生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇集中建设区、城镇弹性发展区、特别用途区、乡村发展区、矿产能源发展区等八个用途分区。加强生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界和历史文化保护红线四条基本控制线管控，不断优化国土空间开发格局及县域空间结构。

第三节 加强国土空间规划管控

积极开展国土空间规划工作，实现土地利用总体规划与主体功能区规划、国民经济和社会发展规划、城乡规划、环境保护规划等规划的融合，满足从“物质文化需要”向“美好生活需要”转变，从解决“落后的社会生产”向“不平衡不充分的发展”的问题转变。在资源约束趋紧的背景下，积极探索“做优增量、盘活流量、优化存量、限制容量、提高质量”为目标的国土空间规划编制理念，强化城镇低效用地再开发、存量建设用地盘活、城乡建设用地结构优化等内容。从“底数、底线、底盘、底色”等方面优化空间布局，做强中心城市、做特县域经济、做精美丽城镇、做优美丽乡村，以促进高质量发展和空间的精细化治理。

深化“多规合一”改革，进一步编制完善县乡不同层级的总体规划、详细规划和专题研究，建立完善全域国土空间用途管制制度。到2025年，全面建立县级国土空间规划编制体系、实施监管体系、法规政策体系和技术标准体系。开展国土空间动态评估监察预警，实现规划全周期管理和全方位制度建设同步进行。

第四章 落实最严格的耕地保护制度

落实省厅下达的耕地保护工程目标任务，加强耕地和生态环境的保护，全面推进激励性保护、严格执行管控性保护、大力推进建设性保护，确保耕地占补平衡，着力提升资源环境承载力，实现绿色发展。

第一节 严格耕地用途管制

以第三次国土调查成果为基础，锁定耕地地块图斑，明确耕地利用优先顺序，加强耕地用途管制，建立耕地种植利用正面清单，落实耕地和永久基本农田不同的管制目标和管制强度。贯彻落实耕地保护基本国策，严格执行土地用途管制制度，控制建设用地占用耕地；努力改善耕地生态环境，实现耕地保护从单纯的数量保护向数量、质量和生态全面管护的转变，不断提高耕地质量；严格执行耕地保护目标责任制，全面落实汉中市下达的耕地保护目标，通过签订目标责任书的形式，将市政府下达的耕地保护目标层层分解，落实至村一级，确保耕地总量不减少、质量不降低。

第二节 落实永久基本农田管控要求

永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途，不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间，严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划规避占用永久基本农田的审批，严禁未经审批违法违规占用。按有关要求，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，省级国土资源主管部门负责组织对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行论证，报国土资源部进行用地预审；农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。

坚决防止永久基本农田“非农化”。永久基本农田必须坚持农地农用，禁止任何单位和个人在永久基本农田保护区范围内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏永久基本农田的活动；禁止任何单位和个人占用永久基本农田植树造林；禁止任何单位和个人闲置、撂荒永久基本农田；禁止以设施农用地为名占用永久基本农田，建设休闲旅游、仓储厂房等设施；合理引导利用永久基本农田进行农业结构调整，不得对耕作层造成破坏。

第三节 强化耕地“三位一体”保护

结合第三次国土调查成果，加快推进耕地资源质量分类，实施“不稳定耕地”生态退耕，对难以长期稳定利用的耕地有节奏退耕与即可恢复属性的其他农用地恢复为耕地同步考虑，以保证优质耕地数量稳步上升。开展精细化的耕地后备资源详查。

同时，完善耕地质量等级评价、监测制度，定期公布监测结果。统筹规划，大力推进“旱改水”工程，不断提高水田占耕地比例，现状占比为68%。加强农田基础配套设施的维护和改造，不断提高农田的综合生产能力。加强对耕地污染的调查评价，严格污染土地的准入管控，开展污染土地治理。

第四节 严格控制耕地减少

一、严格控制非农建设占用耕地

加强对工业或产业园区、交通、水利、能源等基础设施建设项目用地的控制与引导，严格控制非农建设占用耕地，强化规划和计划对占用耕地的总量控制，建设用地审批不得突破市级下达的占用耕地计划指标。引导建设项目尽量少占或不占耕地，建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地。

二、合理引导农用地结构调整

加强对农业结构调整的引导。按照适应市场和保护耕地的双重需要，引导种植业内部结构调整，禁止农业结构调整破坏土地耕作层，确保不因农业结构调整降低耕地保有量。通过经济补偿机制和市场经济手段，提高耕地利用的比较效益，引导农业结构调整向不减少耕地的方向发展。各类防护林、绿化带等生态建设应尽量避免占用耕地。

三、加强抛荒耕地监管

禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。加强抛荒耕地的监测，对已经抛荒耕地要实行分类指导，及时组织恢复耕种。对因无力耕种但又不愿放弃耕地承包经营权的，积极引导其采取转包、出租、入股、互换、转让或者其他方式流转耕地承包经营权。

第五章 推进自然资源节约集约利用

深入推进自然资源节约集约创建活动，着力做好建设用地总量控制、新增建设用地节流减量、存量建设用地挖潜增效、批而未用土地减量加速、城镇低效用地再开发利用等工作。

第一节 推动自然资源利用方式转变

探索建立总量控制、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高的自然资源开发利用调控机制。加快拟定自然资源开发利用标准、准入目录、负面清单并监督实施，提高开发利用准入门槛。拓展竞争性配置的自然资源范围，逐步建立科学反映自然资源稀缺程度、市场供求关系的价格形成机制，充分发挥市场机制和价格杠杆作用，以资源配置方式推动资源利用效率提升。建立健全自然资源节约集约评价体系，分类建立节约集约评价标准。推进自然资源开发利用创新示范工作，推广自然资源节约集约利用技术和模式。

第二节 落实最严格的节约用地制度

严格控制建设用地总量，科学核定城镇新增建设用地规模，逐步减少农村建设用地规模，有效管控新城新区和产业园区无序扩张。强化土地开发强度刚性约束，制定产业项目用地投入产出强度指导标准，推进以地控税、以税节地、“亩均效益”综合评价，落实单位国内生产总值建设用地下降的控制指标要求。加大闲置土地清理处置力度，完善闲置土地认定标准，健全土地闲置费征缴管理办法，建立有效防范闲置土地的长效机制。统筹运用全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等手段，因地制宜盘活农村存量建设用地。规范有序推进城镇低效用地再开发，加强规划统筹和政策引导，建立完善经济激励机制，形成形式多样的改造开发模式。完善建设用地“增存挂钩”机制，促进批而未用土地有效利用。

第三节 推进矿产资源的高效利用

在矿业权设置时，对开采方法、选矿工艺、综合开采严格把关，提高矿产资源开发利用准入门槛。结合城固县矿山地质环境及矿区损毁土地实际情况，以非金属矿产废弃矿山治理为重点，开展矿山生态修复工作，实施矿山地质环境恢复治理工程。优先治理城镇集中建设区内及周边，对生态环境和景观环境有重大影响的废弃矿山，采用工程和生物措施，进行土地整治。对县域内目前已关闭的矿山采取整体保护、植被恢复等系统修复、进行综合治理。

第六章 实施生态修复与全域综合整治

将国土全域纳入正式范围，以全域土地整治规划为实施纲领，深入推进农村土地综合整治，立足实际、科学推进，探索具有高点定位的全域综合整治区域划分。坚持规划引领、目标导向，科学布局和组织实施生态修复工程，着力提高生态系统自我修复能力，增强生态系统稳定性，推动形成国土空间生态保护修复新格局。

第一节 全域综合整治区域划分

一、城镇化综合整治重点区域

城镇化综合整治重点区域的划定基于三调数据、城镇开发边界，以提高用地效率、优化城乡布局、改善城镇人居环境为目的，综合分析与生态修复重点区域的衔接，划定土地综合整治区域。

城镇化地区主要位于各街道、乡镇主要城区，为人们提供居住生活、服务消费、休闲娱乐、景观观赏的功能，是城市化和工业化发展的主平台、人口和经济要素集聚的核心区。主要分布在汉江北岸沿线，涉及城固县城、柳林航空智慧新城。

二、乡村综合整治重点区域

乡村综合整治重点区域的划定基于三调数据、生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，立足于县城地形地貌特点，以增加耕地数量、提高耕地质量、改善农田生态、改善人居环境为目的，通过人居环境与田单要素重点区域叠加分析，综合分析与生态修复重点区域的衔接，根据国土资源现状分布情况，综合划定乡村综合整治重点区域。

乡村综合整治区域以承载农业生产活动为主导，提供资源供给功能，农业生产活动具有地域性和周期性的特点。根据土地利用数据（主要为永久基本农田、耕地、园地、农村居民地）以及耕地质量、土壤类型、地形地貌、利用方式以及空间连片度评价分析结果形成整治范围。范围主要涉及中部平原和南部丘陵山地的部分乡村。

三、生态廊网综合整治重点区域

生态廊道综合整治重点区域划定以系统保护山水林田湖草自然资源、提升生态系统服务功能为出发点，从多层次立体化的角度出发，依据山水林田城单要素重点区域划定结果、城固县双评价成果、生态保护红线成果和陕西省区域空间生态环境评价成果，结合流域生态修复、森林保育、自然保护区管控、城乡人居环境品质提升、土地综合整理、自然灾害防治、矿山综合整治等出发点，综合划定该区域。

生态空间具有自然属性，是以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地等。同国土空间综合分区相似，生态空间分级分类同样具有地域综合性、多尺度要素空间集成等特性，地理分区、景观和地块存在自上而下的逐级联动关系。另外现实的空间功能并非单一化，空间和功能之间不是严格的一一对应关系，功能往往具有多样、复合性。整治重点范围涉及汉江流域、湑水河流域沿线。

第二节 全域土地综合整治，调优基本农田布局

按照耕地保护和调整优化永久基本农田的原则，持续开展全域土地综合整治与生态修复工程。结合国土空间布局，对永久基本农田的布局、占用、补划进行规划和设计，不断提升耕地质量，优化基本农田布局，为县十四五产业项目落地和城市品质提升奠定基础。

结合永久基本农田规划调整试点工作，以生态优先、绿色发展、人与自然和谐共生理念为指导，以坚守国家粮食安全和农产品质量安全为底线，以保护与“建设”、数量与质量、生产与生态功能并重为导向，充分挖掘农业的生态和文化价值，统筹田、水、林的生态功能融合，按照面积不减少、质量有提高、分布更连片的原则，探索永久基本农田动态调优机制，建立“永久基本农田整备区——永久基本农田储备区——永久基本农田”的联动机制，完善永久基本农田“划、建、管、补、护”全流程制度设计，实现永久基本农田的精细化管理和科学化管控；探索永久基本农田保护模式从量、质保护向系统提升转变，从静态保护向动态管控转变，从单要素保护向全要素协同转变，实现保护有力、集约高效、动态监管的永久基本农田特殊保护新格局的构建；探索永久基本农田保护内农田管理和耕作方式的转变，建立具有生态隔离带和生态走廊的有机农田，建立具有生态功能的绿色田园风光线。

第三节 全域生态安全格局构建

遵循十四五规划，基于“双评价”结果及城固县的生态功能定位，全面构建城固全域“两区、三带、三廊”的生态修复空间分区。

结合生态系统服务功能重要性评价及城固县生态安全格局构建结果可以看出城固县生态安全格局存在以下特点：

一、生态“源”地

源地斑块主要分布在县域北部秦岭自然保护区及县域南部巴山山脉，呈面状分布，整体分两大块，较为集中。县域中部城镇区域有汉江为主的小面积源地。生态源地内斑块大小差异较大，形状不规则，最大斑块位于秦岭自然保护区。

其中，位于城固县北部的生态源地（主要位于老庄镇、双溪镇、小河镇）承担水土保持、生物多样性保护等生态功能，包含众多自然保护区，生态本底条件较好，森林覆盖率高，应减少人为干扰，依靠自然恢复和维持高品质的森林植被。城固县北部秦岭山地水源涵养区源地与南部米仓山——巴山水源涵养区生态源地（主要位于二里镇、天明镇）承担水源涵养生态功能。生态源地选择涵盖县域两大生态保护源，分别是位于北部的万亩桔园生态源和位于南部的国家级水利风景区南沙河水库生态源。

二、生态廊道

城固县生态廊道以文川河、湑水河、南沙河三条河流廊道为主，该区域以水环境治理、湿地恢复等功能为主的河流流域治理廊道。其沿线的源地与林带形成功能多样的廊道网络，兼顾水源涵养功能和生物多样保护功能等，同时又属于生物迁徙廊道，具有促进物种流通和能量交换的作用。城固县城镇区域汉江流域源地属汉江两岸丘陵盆地水土流失防护带，承担区域生态系统水土保持、生物多样性保护和水源涵养等主要功能。

第四节 加强矿山生态修复

加强对区域内矿产资源开发及建设的监管，落实矿山企业地质环境恢复治理的主体责任，督导企业“边开采、边治理”，加大矿山环境整治修复力度，有效减少人为因素造成生态系统的破坏。综合运用法规、经济和行政手段，采取生物、工程、技术等措施，加强露天矿山环境保护与恢复治理，综合治理水、土壤、废石废渣场等污染，积极推动生态恢复，消除地质灾害和环境隐患，逐步恢复生态功能。

到2025年，规划探矿权12个，其中涉及石墨矿4个、石英矿7个、矿泉水1个；规划采石类采矿权16个；全县尾矿、废渣利用率达到60%以上，矿山用水重复利率达到55%--65%；全县大中型绿色矿山建设率达到60%。

结合城固县矿山地质环境及矿区损毁土地实际情况，以非金属矿产废弃矿山治理为重点，开展矿山生态修复工作，实施矿山地质环境恢复治理工程。优先治理城镇集中建设区内及周边，对生态环境和景观环境有重大影响的废弃矿山，采用工程和生物措施，进行土地整治。对县域内目前已关闭的矿山采取整体保护、植被恢复等系统修复、进行综合治理。

 

第七章 体制机制改革创新管理制度

第一节 开展规划定期体检和评估

建立“一年一体检、五年一评估”常态化规划实施评估工作制度。体检围绕国土空间规划年度实施的关键任务和核心问题进行分析评价，对重点指标的年度变化情况进行深入剖析，提出针对性的对策建议，作为制定下一年度规划实施计划的重要依据；评估针对五年期国土空间规划实施的总体情况进行全面评价和阶段性总结，对各项规划目标、指标和任务的完成情况进行整体把控，对未来发展趋势进行分析判断，提出下一阶段规划实施重点任务，作为编制国土空间近期规划项目的重要依据。建立国土空间规划定期评估制度，对国土空间规划进行动态调整完善。

第二节 健全监管体制，推进调查和确权工作

加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，健全自然资源监管体制，深入推进自然资源统一确权登记工作，切实履行自然资源部“两统一”职责。

进一步做好机构改革后职责整合工作，按时完成耕地后备资源调查和地理国情监测工作，稳步推进农村土地承包经营权确权登记试点工作。以试点为基础，总结自然资源统一调查及确权登记试点工作，推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源统一调查制度。根据新土地管理法，做好自然资源确权登记方面相关工作规范的起草和制定工作。

第三节 落实制度改革，保障被征地农民利益

根据新修订的土地管理法，完成集体土地征收程序和征地文书参考格式调整，将扶贫搬迁、保障性安居工程和成片开发类项目纳入国民经济和社会发展年度计划。严格履行征地程序，深入推进征地阳光工程建设，加强征地审批监管和批后实施工作，将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等公共期延长到40天，真正保障被征收农民的知情权、参与权和监督权。建立征地项目社会稳定风险评估机制，及时预防和化解征地矛盾纠纷。

第四节 推进行政审批制度改革

持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。推进以精细化管理为核心的自然资源行政程序建设和各项权力运行标准化、格式化、规范化建设，明晰行政执法事项的职权、流程、机构、岗位和责任。进一步落实基层扩权强所办理事项，将宅基地、临时用地、设施农用地审批，建设用地批后监管，宅基地登记发证等涉及群众（企业）切身利益事项落到实处。

 

第八章 规划实施保障措施

按照深化改革、完善体制、创新机制、夯实基础要求，把严格保护耕地、节约集约用地等规划目标转化为全民的共识和各部门的合力，落实为各级政府的责任和全社会的统一行动。综合利用法律、行政、经济、技术和社会等方面措施，确保规划目标的实现。

第一节 完善落实耕地保护责任制度

明确耕地保护责任。落实汉中市下达的耕地保护任务，政府主要领导作为耕地保护第一责任人。要建立相应的工作制度，签订耕地保护目标责任状，确保耕地保护目标层层落实到位。

强化耕地保护责任考核。建立和完善耕地保护责任考核体系，严格对耕地保护责任进行定期考核，对耕地保护责任目标考核不合格、土地管理秩序混乱、违法占用耕地严重或造成恶劣社会影响的，按照有关规定问责。

第二节 健全规划实施行政管理制度

强化规划引领作用。严格落实规划确定的主要控制指标和用地布局，按照用途管制和建设用地空间管制要求，强化基本农田保护，合理布局新增建设用地，确保各项建设活动符合规划确定的土地用途，做到依法依规用地，切实发挥规划引领作用。

统筹使用好计划指标。根据《陕西省土地利用计划管理办法》，按照框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量、区别对待、有保有压的原则，将新增、试点、存量各类计划指标统筹管理、按需别类分配，确保各类指标用到最需要的地方。

加强建设项目用地管理。加强和改进建设项目用地的前期论证，强化项目审批（核准、备案）的规划许可管理，不符合规划的不能通过用地预审和审批，建立和完善部门审查协调联动机制与信息共享机制。加强建设项目用地批后监管，综合运用遥感影像、地籍数据库等信息技术手段，对项目后期建设开发情况进行跟踪管理。

加强规划实施目标责任制考核。建立全省各级政府纵向责任机制，明确并落实各级地方政府监管的主体责任；建立相关部门横向联动机制，发挥各部门的监管作用，最大限度防范违法违规行为的发生；建立各级执法机构协作配合机制，形成执法合力，提高执法效果。

第三节 强化规划实施经济调控手段

完善建立耕地和永久基本农田保护补偿机制。整合新增建设用地有偿使用费、用于农业开发的土地出让金以及其他政府土地收益，建立省、市、县三级公共财政对耕地和永久基本农田保护补偿的长效机制，引导社会更加自觉地保护耕地，特别是永久基本农田。加大土地整治投入，创新占补平衡工作机制，进一步完善各县（区）政府间补充耕地指标有偿转让机制。实行保护责任与财政补贴相挂钩，充分调动基层政府保护耕地的积极性。

健全节约集约用地税费调节机制。加大建设用地保有环节税收调节力度，提高土地保有成本，推动存量土地和闲置土地进入市场；加大对土地深度开发等税收支持力度，鼓励挖掘存量建设用地潜力，鼓励工业企业在符合规划、不改变用途的前提下提高土地利用率，现时配合产业结构调整，利用土地税收手段实现土地这一生产要素由劣势产业向优势产业集中，达到优化土地资源配置的目的，促进节约集约用地。

完善土地市场运作机制。进一步完善市场管理制度，严格执行划拨与协议出让的相关法规，对工业用地推行挂牌、招标、拍卖制度，进一步完善土地有偿使用制度，对经营性土地严格按照规定通过挂牌、招标、拍卖方式在土地交易市场公开交易。逐步建立城乡统一的建设用地市场，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制高效配置土地资源。

第四节 提高土地管理科技保障能力

加强国土资源信息化建设。深化国土资源“一张图”核心数据库及综合监管平台建设及应用，统筹整合业务应用与服务体系。推进“国土资源云”建设，加强信息化与国土资源管理改革发展的深度融合，完善国土资源信息管理平台，提高管理决策的科学化水平。

加强土地综合监管平台建设。建立完善土地资源综合监管平台，加强省、市、县三级国土资源管理各类业务信息的汇总与定时更新，实现对土地利用总体规划、土地年度利用计划、永久基本农田、耕地占补平衡、建设用地项目审批、土地供应和土地市场、土地开发利用、土地执法等相关领域监管全覆盖。

第五节 保障土地权益提高公众参与

加强群众土地权益保障。全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价，补偿安置费用应支付给被征地农民的，要直接支付给农民个人，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。建立完善失地农民最低生活保障制度、失地农民社会养老保险制度、失地农民医疗保障制度和失地农民再就业服务机制。

健全规划公众参与制度。明确规划程序中公众的职责与权益、参与的渠道与途径，在规划编制、实施中扩大公众参与度，增强规划编制、实施、管理的民主性、科学性和公开性；开通规划违法、违纪案件的监督举报渠道，为公众参与规划管理提供有利条件。