一、规划背景

（一）“十二五”时期抗震防灾工作成效

“十二五”期间，全省城乡建设抗震防灾工作在省委、省政府的领导下和住房城乡建设部的指导下，各级住房和城乡建设主管部门紧紧围绕房屋建筑和市政基础设施建设抗震防灾工作重点，注重工作实效，通过各级政府和住房城乡建设主管部门的共同努力，全省城乡建设抗震防灾体系日益健全，抗震防灾水平不断提高。

依法依规监督管理不断加强。“十二五”期间，全省各级住房城乡建设主管部门依据国家《建筑法》、《城乡规划法》、《防震减灾法》、《房屋建筑工程抗震设防管理规定》、《市政公用设施抗灾设防管理规定》等有关法律法规和国家、省级有关技术标准，依法依规加强对新建工程抗震设防的监督管理。

以施工图设计文件审查为抓手，以国家和地方工程建设标准为依据，通过抗震设防审查在内的施工图设计文件审查、建设工程质量检查、抗震设防专项检查和发放抗震设计图集等多种举措，加强对新建、改建、扩建房屋建筑和市政基础设施工程抗震设防的质量监管和技术指导，确保房屋建筑和市政基础设施工程抗震设防质量。

抗震设防标准编制逐步完善。“十二五”期间，省住房城乡建设主管部门在认真总结汶川大地震经验的基础上，针对我省村镇建筑、农村民居等抗震设防薄弱环节和我省移民搬迁、保障性住房建设等重点工作任务，积极组织有关单位和专家编制了《既有村镇住宅抗震加固技术规程》、《陕西省村镇建筑抗震设防技术规程》、《村镇砌体结构民居叠层橡胶支座隔震技术规程》、《建筑滑移隔震技术规范》、《陕西省农村住宅抗震构造指南》、《隔震橡胶支座现浇钢筋混凝土板式楼梯设计图集》、《陕北地区移民搬迁自建住房技术规范》、《陕南地区移民搬迁自建住房技术规范》等地方工程建设标准。这些标准的颁布和实施，进一步规范和健全了我省房屋建筑抗震设防标准体系，有力地提高了我省村镇建筑抗震设防质量安全。

为确保全省保障性住房建筑工程抗震设防质量，省住房城乡建设主管部门组织编制了《陕西省保障性住房建设标准》和《陕西省保障性住房设计方案》，并对保障性住房建设和抗震设防质量进行技术指导、工作督导和质量检查，夯实了全省保障性住房抗震设防质量安全。

房屋抗震普查工作有序进行。积极开展既有建筑抗震性能普查工作，特别是认真落实中小学校舍、医疗建筑等重点设防类建筑及地震重点防御区、抗震不利和危险地段内村镇建筑抗震性能普查工作。

2013年，由省住建厅、省地震局、省教育厅、省卫生厅等四部门共同对西安市、宝鸡市、咸阳市、杨凌示范区、渭南市、商洛市等地区的农村中小学校、幼儿园校舍、乡镇卫生院（所）以及移民搬迁、农村危房改造等项目进行抗震性能普查和抗震设防质量检查，共普查农村中小学校和幼儿园校舍4454所（16314栋），建筑面积约1207万平方米；检查乡镇卫生院1010所（2394栋），建筑面积约148万平方米；检查农村危房改造、移民搬迁项目11.55万户，建筑面积约1248万平方米。本次普查的总建筑面积达到2600多万平方米。

2014年，按照《陕西省人民政府办公厅关于做好2014年度全省防震减灾工作的意见》及工作部署，省住建厅印发了《关于开展岐山—马召活动断裂两侧各10公里范围内农村房屋抗震性能普查工作的通知》，组织开展岐山—马召活动断裂两侧各10公里范围内的农村房屋抗震性能普查工作。抗震普查区域涉及2市和1个示范区（西安市、宝鸡市和杨凌示范区），即为周至县、扶风县、眉县、岐山县、凤翔县、麟游县、千阳县、陈仓区、陇县、杨陵区，共计76个乡镇和938个行政村庄，共普查农村房屋50多万栋，农房间数190多万间，建筑面积6930多万平方米。

2015年，按照《陕西省人民政府办公厅关于做好2015年全省防震减灾工作的意见》的要求，省住建厅印发了《关于开展韩城断裂两侧农村民居抗震性能普查工作的通知》，组织开展了韩城断裂两侧各10公里范围内农村民居抗震性能普查工作，抗震普查区域涉及渭南市的1市4县（韩城市、合阳县、澄城县、大荔县、蒲城县），共计34个乡镇和611个行政村，共普查农村房屋121万间，建筑面积15883万平方米，给出了每栋房屋的抗震性能评估意见，为进一步做好农村危旧房屋改造工作、制定农村抗震防灾规划及移民搬迁规划提供了依据。

新技术推广应用加速推进。省住房城乡建设主管部门积极推动减隔震等先进抗震技术的推广和应用，鼓励和支持抗震防灾新技术的研究和推进，取得一定成效。“十二五”期间，全省组织编制并颁布了“减隔震技术、装配式建筑”等先进抗震技术地方标准16项，全省累计建成减隔震房屋30多栋。省级财政科研专项资金支持的《抗震防灾关键技术研究及其在大中城市的工程应用》项目，研究成果已在《咸阳市抗震防灾专项规划》编制中得到应用。

抗震宣传培训活动深入开展。以国家“防震减灾日”为契机，省住房城乡建设主管部门组织全省各级住房城乡建设部门积极部署开展多种形式的防震减灾宣传周活动，结合当地灾害特点，认真组织好防震减灾宣传教育工作。省住房城乡建设主管部门多次在杨凌“农高会”期间，组织举办“住房与城乡建设专题展”，设立农村民居和村镇建筑抗震设防技术宣传专栏，对农民建房进行抗震设防宣传和技术指导，发放《陕西省村镇建筑抗震设防技术要点》及《陕西省村镇建筑抗震设防技术要点图解》等技术图册及宣传资料1.5万余册，积极开展农房建设抗震设防普及等宣传教育工作，努力提高农民抗震设防意识和房屋建设抗震设防技术水平。

积极宣传并充分发挥“农村民居抗震设防示范村”的示范引领作用，把农村房屋建设抗震设防措施落到实处。在农村危房改造中，宣传与指导落实陕西省农村民居抗震设防技术标准及有关要求，提高农村民居抗震设防性能。

认真组织开展抗震防灾建设专题培训活动。“十二五”期间，全省共举办抗震技术培训班40多期，培训农村建筑工匠和技术人员2万多人次，为提高我省城乡建设抗震防灾水平奠定了基础。

（二）“十三五”时期抗震防灾工作面临形势

严峻地震形势构成新的挑战。陕西地处中国大陆东西和南北巨型构造单元的交汇地带，地震构造复杂，新构造运动强烈。陕西是全国历史强震活跃、地震灾害严重的省份之一，全省10个市均发生过5级以上破坏性地震。有关研究表明，全省特别是关中地区存在发生中强地震的背景，全省社会发展和经济建设面临潜在地震灾害风险。严峻的地震形势已构成制约我省城乡建设可持续发展的重要因素，“十三五”期间我省城乡建设面临新的挑战。

抗震设防标准提高带来新的任务。依据最新颁布的《中国地震动参数区划图》（GB 18306-2015）,全省抗震设防烈度VI度区涉及45个县（市、区），652个乡镇;抗震设防烈度VII度区涉及29个县（市、区），372个乡镇;VIII度高烈度设防区涉及33个县（市、区），396个乡镇。全省新增设抗震设防区3个县（市、区），取消了不考虑抗震设防的区域；抗震设防标准提高的区域有22个县（市、区），超过全省107个县（市、区）数量的20%。新抗震设防标准的颁布，加剧了房屋建筑抗震能力不足这一短板，“十三五”期间我省抗震设防标准提高区域及新增区域的抗震防灾工作，将是我省抗震防灾工作的重点之一。

新型城镇化建设提出新的要求。随着新型城镇化进程的不断推进，城镇人口分布更加集中，产业活动更加集聚，城市可持续发展对城市综合抗震能力的要求越来越高。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议高度关注城镇化安全发展问题，提出了加强城市抗震设施和救援救助能力建设、提高城市建筑灾害设防标准、合理规划布局和建设应急避难场所、强化公共建筑和设施应急避难功能等重大任务。保障新型城镇化建设快速发展、实施新型城镇化规划建设目标、加强新型城镇化风险管理、提升新型城镇化综合抗震防灾能力，势在必行。

“一带一路”建设带来新的机遇。我省是古丝绸之路的起点，是新欧亚大陆桥的重要枢纽，具有城乡建设和抗震技术的丰富实践经验和雄厚技术力量，拥有特色鲜明且与亚洲传统房屋建筑相适应的抗震技术。全球每年约70%的地震集中在“一带一路”沿线国家和地区，实施中央提出的“一带一路”发展战略，陕西作为“一带一路”的重要节点，具有良好的区位优势和资源优势，为我省抗震防灾事业发展带来新的机遇。

提高农房抗震能力期待新的举措。由于历史现状、经济发展及国家政策等多方面原因，农村民居长期以来都是以农民自建为主，未纳入“建筑法”和国家基本建设程序。农民自行投资并按照自己的意愿选择设计和施工，缺乏工程建设强制性标准的约束，缺少专业技术人员的指导。全国各地经济发展不均衡，西部地区经济发展较为滞后，我省多数农村民居未考虑抗震设防或抗震设防措施严重不足。因此，我省农房存在房屋整体抗震能力较差的安全隐患，有待新的举措综合治理。

二、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神、中央城镇化工作会议、中央及全省城市工作会议精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以预防为主，防抗救相结合的方针，以最大程度地减轻地震灾害损失为宗旨，以保障城乡发展为目标，以提高房屋建筑和市政基础设施抗震防灾能力为重点，加快推进抗震防灾管理体系和治理能力现代化，努力提供优质高效的抗震防灾公共服务，全力促进《国家防震减灾规划（2006-2020年）》目标任务的全面落实，保障人民群众生命财产安全。

（二）基本原则

加强监管，提升水平。分级负责，全面加强城乡建设工程抗震设防管理，提升城乡建设工程抗震设防水平，保障建设工程抗震设防质量。

预防为主，防抗救相结合。坚持以人为本，预防为主。新建工程抗震设防和既有建筑抗震加固、常态抗震防灾和非常态抗震救灾的有机统一。

统筹协调，科学规划。建立健全城乡建设抗震防灾体系，统筹协调，科学制定城乡建设抗震防灾规划，做好近期安排与长远规划。

（三）规划目标

贯彻落实《国家防震减灾规划（2006—2020年）》制定的“到2020年，我国基本具备综合抗御6.0级左右、相当于各地区地震基本烈度的地震的能力，大中城市和经济发达地区的防震减灾能力达到中等发达国家水平”的总体目标，全面提高我省地震灾害综合防御能力。“十三五”期间，我省城乡建设抗震防灾工作的发展目标是：

抗震管理机制不断健全。建立健全新建工程抗震设防、既有建筑抗震加固、地震灾后应急处理等管理制度。各级住房城乡建设管理部门分级负责，明确责任，层层落实。

抗震设防水平显著提高。城镇新建、改建、扩建房屋建筑和市政基础设施工程全面抗震设防，农村新建房屋抗震设防措施得到落实，超限高层建筑工程抗震设防专项审查率达到100%，重大市政公用设施抗震设防专项论证全面推行。加快我省抗震防灾人才培养、专家队伍和专家库的建设，推进我省城乡建设抗震防灾信息化平台建设和公共服务功能，大力推进抗震防灾规划编制、抗震及减隔震等新技术推广应用。结合我省《城乡建设抗震防灾“十三五”规划》的目标，在“十三五”期间力争使我省关中等地区新建学校、医院建筑采用减隔震技术比例达到20%。

地震灾害风险得到控制。继续开展房屋建筑、市政基础设施工程抗震性能普查，进一步做好特殊设防类、重点设防类建筑及生命线工程的抗震鉴定及抗震加固工作，地震灾害风险得到有效控制。积极开展城镇棚户区改造工作，完成《陕西省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》制定的“改造各类棚户区50万户以上”的任务。

地震应急体系更加完善。建立健全城乡建设地震应急响应机制，各级住房城乡建设主管部门抗震防灾应急预案制定达到100%；完善和加强抗震防灾专家应急队伍、抢险队伍建设及应急储备。

三、主要任务

依据我省城乡建设抗震防灾工作现状，紧紧围绕我省“十三五”经济社会发展战略，努力构建“一核、三重点、五体系、三支撑”的城乡建设抗震防灾事业发展工作布局。紧扣我省城乡建设抗震防灾薄弱环节，补齐短板，筑牢抗震防灾安全底线，切实提升我省城乡建设抗震防灾能力。

（一）健全抗震管理机制，分级负责层层落实

根据新型城镇化发展的需求，针对城乡建设抗震防灾工作中存在的问题，进一步制定新建工程抗震设防、既有建筑及市政基础设施抗震加固、地震灾后应急处置等管理制度，补充编制城乡建设需求的抗震防灾标准，使城乡建设抗震防灾工作有法可依，有规可循。

各级住房城乡建设管理部门要明确抗震防灾工作职责，分级负责，层层落实。要依法依规做好城乡建设抗震防灾监管和技术服务工作，并努力创新管理模式，不断提高抗震防灾管理水平和服务水平。

（二）强化新建工程管理，提高抗震设防质量

加强工程建设抗震设防监督管理，落实建设工程抗震设防管理程序，把抗震设防要求作为建设项目可行性论证的必备内容，严格按照抗震设防要求和抗震设计规范进行设计施工。强化建设工程抗震设计审查和抗震设防质量监督管理制度，保证新建工程抗震设防质量监管全覆盖。切实提高公共建筑的抗震设防质量、抗震能力和避震疏散功能水平，强化公共建筑物和设施应急避震功能的监管落实。

完善超限高层建筑抗震设防审查和管理制度，提高抗震设防审查质量和审查水平，强化审查意见的落实和工程质量监督管理，确保超限工程抗震设计水平。加强市政公用设施抗震设防审查力度，加大重大市政公用设施抗震设防质量监管，全面提高市政公用设施抗震设防安全和保障服务能力。

（三）开展工程抗震普查，排除地震灾害风险

继续开展全省建设工程抗震性能普查及鉴定工作，加快推进高危地震防御区、生命线工程及重点设防类建筑抗震性能普查和鉴定工作。重点对中小学及幼儿园校舍、医疗机构、党政指挥机关等重要建筑；供电、供水、供气、通讯等城市重要生命线工程；至今仍在使用的各类预制板房、石结构房屋和土坯房屋；各类至今仍在使用的危房建筑等；开展抗震性能普查工作。通过开展建设工程抗震性能普查工作，进一步摸清我省城乡未进行抗震设防的房屋、抗震设防标准过低的房屋、抗震危房及存在安全隐患生命线工程的数量和基本情况，为政府进行决策和制定地震应急预案提供基础依据，最大限度地减轻地震灾害所造成的损失，保障人民生命财产安全。

（四）推动工程抗震加固，减少抗震危房存量

结合老旧小区规划改造、移民搬迁等工作，大力推进城乡抗震能力严重不足的危旧房屋抗震加固改造，减少城乡抗震危房存量。积极开展对现有生命线工程及大型公共建筑、中小学校、医院建筑等重要工程的抗震加固工作，提升生命安全保障能力。文化遗产和历史建筑应根据抗震防灾目标、抗震设防标准、防震减灾措施进行统筹规划，开展文化遗产和历史建筑保护性抗震鉴定和加固试点工作，努力提高文化遗产和历史建筑的抗震防灾能力。

（五）加强规划科学编制，指导防灾有序开展

完成城市抗震防灾规划修订或编制工作，完善抗震防灾设施布局。积极推进镇、乡、村抗震防灾工作，在控制性详细规划和建设性详细规划阶段，加强对城乡抗震防灾规划中灾害防御要求、城区建设与改造的设防标准、防灾避难场所建设、次生灾害防御等措施的监管和落实。进一步加强对城乡规划中抗震防灾专项规划的研究，充分调查与研究地震灾害对城乡建设发展的影响，构建具有良好抗震防灾功能的城镇与乡村布局。

（六）推进村镇抗震管理，提高农房安全性能

加强村镇基础设施、公共建筑和农民自建房抗震设防的政策引导和技术指导，积极探索符合农村实际情况且行之有效的抗震设防质量管理机制和管理办法，进一步加大对农村民居抗震设防经费的投入，建立省、市、县三级农村抗震防灾技术服务网络，推动村镇抗震技术服务能力建设。

依托新农村建设、扶贫移民搬迁、生态移民搬迁、农村危房改造、城中村改造、灾后恢复重建等建设项目，积极推进农村民居抗震设防示范村建设，将抗震设防要求作为一项重要内容纳入其中，加速推进抗震安全民居建设。进一步开展村镇危旧房屋抗震加固改造工作，做好危房改造建档工作，全面提高农村民居抗震设防能力。

按照抗震设防要求对新建村镇公共建筑、基础设施等进行规划、设计和施工。强化市、县两级政府的农村居民抗震防灾工作主体责任。

（七）完善地震应急体系，提高应急救援能力

各级住房城乡建设主管部门要不断健全城乡建设地震应急响应体系，落实地震应急机制，完善地震应急预案。地震重点监视防御区内的地级以上城市应建立应急专家队伍和抢险队伍，认真做好城乡建设抗震防灾专家队伍、抢险队伍等应急储备。推进地震灾害发生时生命线工程紧急自动处置、应急抢险能力建设。加强震后应急供应设施、设备建设，不断创新震后应急抢修、紧急恢复等新技术。

四、保障措施

（一）加强组织领导

城乡建设抗震防灾工作是事关人民群众生命财产安全的大事，是一项系统工程。各级住房城乡建设主管部门要高度重视，履行职责，齐抓共管，切实加强对抗震防灾工作的组织领导。要强化部门间协调与合作，建立和完善各项工作制度和协调机制，形成抗震防灾工作合力。在城乡建设抗震防灾规划实施过程中，要及时协调有关部门解决存在的重大问题，强化监督检查，确保规划的顺利实施。

（二）健全制度保障

各地区要加强交流，总结经验，进一步强化城乡建设抗震防灾法规、标准和制度建设，使城乡建设抗震防灾工作规范化、制度化。要鼓励城乡建设抗震设防质量监管制度创新，完善工程抗震设防质量监管体系。要重视城乡抗震防灾规划编制工作的落实和规范化要求。探索以工程抗震设防达标率、抗震风险排查加固率及抗震防灾规划实施等为指标的城乡抗震防灾绩效评估和考核制度，进一步健全城乡建设抗震防灾监管机制。

（三）强化队伍建设

充分认识加强城乡建设抗震防灾人才队伍建设的重要意义，立足抗震防灾工作实际需要，调整和优化人才队伍结构，实现人才队伍的协调与可持续发展。加强城乡建设抗震防灾科技队伍建设，建立行之有效的专家参与抗震防灾工作机制，充分发挥专家的咨询与辅助决策作用，为城乡建设抗震防灾事业的发展提供充足的人才保障。

（四）发挥协会作用

充分发挥行业协会的政府助手作用，履行城乡建设抗震防灾事业咨询、沟通、协调和服务等职能。协助政府承担一定的抗震防灾事业公共服务职能，推进城乡建设抗震防灾事业的快速发展，为城乡建设抗震防灾规划的顺利实施提供保障。

（五）加大防灾宣传

积极部署开展抗震防灾科学知识普及工作，充分运用现代信息技术提升抗震防灾宣传效率,广泛宣传抗震防灾知识，有计划地开展全民抗震防灾宣传工作，切实提高广大群众的抗震防灾素质。积极开展抗震防灾和应急管理培训，提高基层管理人员和工程技术人员抗震防灾意识，提升全省农房建设抗震设防技术水平。

（六）加速信息建设

牢牢把握“以信息化驱动现代化”的发展大趋势，充分利用大数据、云计算、物联网、互联网+等先进技术和平台，积极有序开展城乡建设抗震防灾工作信息化系统平台研发工作，推动城乡建设抗震防灾技术服务、公共服务网络信息化建设和移动应用服务开发，对接抗震防灾宣传和防灾功能引导，提高政府管理效能。

建立和完善抗震防灾风险评估制度，推进城乡建设抗震防灾信息化数据库建设。加速住房和城乡建设系统生命线工程和抗震设防类特殊建筑、重点建筑数据库、监控体系建设。初步建成以“互联网+”为特点的信息化服务支撑平台，整合各类网络资源，建成区域级云计算中心，面向多用户提供云计算服务，实现抗震防灾数据的在线存储、高性能计算和动态化处理，为抗震防灾工作提供安全可靠、性能优异的应用服务。推动建立省市两级抗震风险监测平台，建立城市防灾能力档案和信息管理制度。逐步推动城乡建设抗震防灾信息化服务平台和数据库资源共享、共同发展。

（七）倡导技术研究

加大抗震防灾科技投入，健全跨部门、跨行业、跨学科的科研交流合作机制和联合攻关机制，建立稳定支持科研机构创新活动的科技投入机制。强化城乡抗震防灾科技创新和技术集成应用，深化对科研成果的管理，疏通成果的传播和转让渠道，推动先进科学技术向生产力的转化，积极有序地推进城乡建设抗震防灾新技术、新工艺和新产品的推广和应用。加强装配式混凝土结构、钢结构和现代木结构建筑的抗震技术研究，鼓励农村建筑采用轻钢结构住宅等抗震性能较好的结构型式。

努力促进城市地理空间信息与抗震防灾规划的数学模型相结合,实现地震灾害分析和预测可视化，有效提高城市抗震防灾规划的研究和应用水平。充分运用地理信息系统（GIS）强大的空间分析功能，深化对震害的动态评估、预测、模拟等的研究。