一、总则

党的十八大以来，党和国家就城乡规划管理工作做出了一系列重要部署。2013年中央城镇化工作会议提出了推进城镇化的主要任务。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020）》出台，明确了新型城镇化的发展方向和要求。2015年10月党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。2015年12月中央城市工作会议召开，为今后一段时期的城市规划、建设和管理工作制定了蓝图。习近平总书记指出，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。在“十三五”时期，我市城乡规划管理工作必须进一步落实好中央“四个全面”的战略布局和习总书记关于“建设新江苏、迈上新台阶”的总体要求，落实好中央和省两个会议精神和国家“多规合一”、新型城镇化等改革试点要求，进一步加强城乡规划管理工作，充分发挥规划在城市发展中作为“第一资源”的引领作用，着力推动城市发展方式和治理方式转型。

（一）规划目的

在深化落实国家、省关于城乡规划管理工作有关要求的基础上，为“十三五”期间进一步完善和强化市城乡规划和管理提供依据，推动和指导相关工作的开展，全面促进规划管理法制化、科学化，特编制本规划。

（二）规划重点

规划重点分为三个方面：一是在淮安市域（含县、乡镇）层面，对城乡发展提出战略性的引导要求，包括发展目标、城镇格局优化行动、美丽城乡提升行动等，具体由各县进一步编制本地区“十三五”城乡发展实施规划，落实相关要求；二是以中心城区为重点，提出城市功能提升、城市更新、特色发展等行动计划；三是提出强化城乡规划管理的要求，从完善规划编制体系、规划标准和管理规章建设、促进规划依法行政等方面提出“十三五”期间的实施措施。

（三）规划期限

2016年至2020年。

二、“十二五”城乡规划发展概况

“十二五”期间，淮安城乡规划管理工作坚持牢记习近平总书记“把周总理家乡建设好”的殷切嘱托，根据省委省政府实施“八项工程”、“十项举措”和市委市政府关于“一年打基础、两年求突破、三年上台阶”的总体要求，统筹谋划，积极作为，按照规划先行、严格管理、科学发展的原则，稳步有序推进城乡规划管理的各项工作，助推淮安“江苏新兴增长极”、“苏北重要中心城市”和全面小康社会建设。

（一）主要成就

1．城镇化发展全面提升

城镇化水平稳步提升。截至2015年，淮安市域城镇总人口达到283.3万人，城镇化水平达到58.2%，较2010年提高了7.2个百分点，实现了常住人口“止降回升”的重大转折，城镇化质量指数位居全国地级及以上城市第55位。

城市规模快速扩张。2015年中心城区城市人口规模达到160.95万人，城市建设用地达到244.7平方公里。如不计入洪泽组团面积，2007年以来平均每年城市人口增长11.1万人，城市建设用地增长11.2平方公里。

乡镇发展机制不断优化。淮安结合新型城镇化发展要求，出台了户籍制度改革意见等城镇化发展配套改革政策，实施了金湖全域城镇化、淮阴区产镇融合和马坝镇强镇扩权改革，积极稳妥地推进洪泽等地区行政区划调整，有力地促进了产业和人口向城镇集聚。

全面完成村庄整治任务。淮安纳入省级考核验收的7个区县、107个乡镇的30328个自然村庄在苏北率先全面完成整治任务，并全部通过市级验收，实现以市为单位的全域整治。

美丽乡村建设成效明显。创建省三星级“康居乡村”35个，建成省级绿色示范村80个，码头镇码头村和塔集镇陆河村成为全国美丽乡村创建试点村。

基础设施建设实现突破。实施新一轮区域供水工程，解决了119万农村居民饮用水安全问题；推进农村基础设施建设，实现了行政村客运班车、乡镇垃圾转运和污水处理设施全覆盖。

2．城市发展水平不断提高

“一廊四区多片”建设加快。以里运河文化长廊为主轴，淮海中心商业区、水渡口中央商务区、河下文旅开发区三大商圈集聚能力不断提升，生态文旅区国家级绿色低碳示范核心区建设加快。

城市功能不断完善。现代产业高地、综合交通枢纽、现代商贸物流中心、文化旅游与商务服务中心、医疗养生基地、美丽幸福家园等城市“六大功能”全面提升，建成了万达广场、体育中心、“四馆”、大剧院等一批重要功能载体。

新区建设逐步展开。强化规划调控作用，统筹推进淮安生态文旅区、苏淮高新区、高教园区、淮阴新北城等新区建设。里运河文化长廊建设全线推进。世界运河文化旅游区、白马湖生态旅游度假区、西游记文化体验园等项目加快建设。

3．生态城市创建成效显著

多个生态“试点”获批。目前中心城区城市绿化覆盖率达41%，获批首批国家级低碳试点城市、全国生态文明先行示范区和第二批全国水生态文明城市建设试点，创成苏北首个省级生态市，顺利通过国家技术评估。

推进生态县乡村基础创建。全市已建成6个国家级生态示范区、85个国家级生态乡镇（9个通过现场考核等待复核命名）、57个省级生态村。金湖县和原清浦区在苏北率先建成国家生态县（区），省级以上生态县区比例达100%。

积极推进绿色低碳循环发展。获批国家低碳试点城市、新能源示范市、可再生能源建筑应用示范市。单位GDP二氧化碳排放五年下降23%，绿色生态已经成为淮安最靓丽的城市名片。

4．规划先行引领发展

“十二五”期间，为了深化落实09版总规，淮安规划管理部门坚持以“超前性、系统性、权威性、可操作性”为要求，高标准、高起点推动城乡规划编制工作，建立起以城市总体规划为核心、控制性详细规划为基础、专项规划为支撑、其他研究性规划为补充的城乡规划体系，基本实现了城乡规划全覆盖，强化了规划的龙头地位，发挥了规划的引导作用。

以科学规划提升管理水平。“十二五”期间共完成了近50项综合性和专项规划编制工作，切实以科学规划提升决策水平、提高宜居程度、引领跨越发展。

推动市区城镇和新区规划编制。在总体规划指导下，为有效统筹市区城乡发展，编制完成了淮安区车桥镇、马甸镇、建淮乡和清江浦区盐河镇、武墩镇、和平镇等乡镇规划，促进市区范围内小城镇发展水平不断提高。完成了高铁商务区概念规划、苏淮高新区规划、生态文旅区规划、环白马湖空间发展规划，加快了产业项目的集聚，促进了各个园区、城市新区的发展。

实现城区范围控规全覆盖。完成了中心城区控制性详细规划和修建性详细规划，引导和调控淮安经济技术开发区、苏淮高新区城市新区建设，有效引导了城区开发，实现了城市近期建设用地范围的控制性详细规划全覆盖。

强化城市设计的规划引导作用。完成了里运河南岸绿化风光带景观设计、高铁商务区城市设计、宁淮现代服务业集聚区城市设计等规划方案，通过这些规划的控制和引导，城市形象和品位不断提升。

结合专项规划指导完善城市建设。从完善和优化城市功能的角度出发，修编了城市轨道交通线网规划、城市公共绿地及配套设施规划、城市综合防灾规划、历史文化名城保护规划、城市停车设施规划、城市中小学及幼儿园布局规划、住房建设规划、城市更新危房改造规划、加油（气）站布局规划、运河防洪控制工程、古黄河水位控制工程等专项规划。

5．规划管理科学完善

强化规划依法行政。“十二五”期间认真落实《城乡规划法》要求，严格依法行政，出台《淮安市城乡规划规定》（淮政规〔2012〕3号），细化各级政府规划管理要求。

完善规划决策机制。市、县政府建立和完善了城乡规划委员会和专家咨询委员会制度，更加注重法制化、规范化、科学化管理。截至2016年12月已召开97次市级城乡规划委员会和咨询委员会会议。

规范规划管理要求。在规划编制管理方面，成立了规划编制研究中心，规划管理技术力量得到增强。更加重视城市规划技术的规范化管理，受邀参加省地下管线普查数据标准制定，研究制定淮安市中心城市地下管线普查技术规程和数据标准，同时着力推动我市城市工程管线规划管理办法、城市规划设计方案竞选管理办法等规划技术规定及管理文件的研究，并积极参与国家、省有关法律法规和文件制（修）定工作；出台了《淮安市建筑面积和容积率计算规则（试行）》、《淮安市城市建设项目交通影响评价管理规定》、《淮安市规划局城市地形图使用管理规定》、《淮安市规划局建设工程规划竣工测量管理规定》、《淮安市日照影响分析规划管理规定（2013年版）》等规范性文件。对各类规划的编制、审批、修改管理提出了具体要求，更加重视对乡镇规划、村庄规划、城市色彩规划、各类专项规划的编制管理。

强化规划实施管理。建立和完善“一书三证”管理制度，与传统“一书两证”制度相比更加注重完善乡村建设规划许可证制度。实行阳光规划，建立健全城乡规划公众参与制度和社会监督制度，通过各种媒体加强对城乡规划及规划法律、法规和规章的宣传，各类规划成果均需按照要求开展规划公示，广泛征询社会各界意见，通过建立《市规划局“12345”专线电话接听制度（试行）》、建设规划展览馆、成立行政权力网上运行工作小组等方式，提高规划编制、规划管理的透明度，保障城乡规划的科学制定和顺利实施。2015年5月1日规划馆正式开馆，共接待来自英国、法国、意大利、斯里兰卡等国内外来宾300余批，接待参观人数10余万人次，窗口宣传作用进一步增强。

（二）主要问题

1．城镇化发展基础有待夯实

城镇化进程在省内相对滞后。2015年淮安市域常住人口487.2万，户籍人口564.5万。市域外出人口104.5万，占苏北地区外出人口的15%。市域城镇人口283.3万，占苏北地区城镇人口的15.9%，占全省城镇人口的5.3%。城镇化率58.2%，在省内仅高于宿迁；2008年以来，年均增加2.4个百分点，增速落后于宿迁、连云港。

城镇化产业就业动力有待强化。2015年二三产业占GDP比重为88.3%，仍低于90%，一定程度上制约了非农就业岗位数量。2010-2015年淮安全市非农从业人数从193.5万人增长至203.3万人，年均增长率仅0.99%，与同期全省平均增速水平（4.9%）差距较大，非农就业岗位增长的相对迟缓表明淮安城镇化的产业动力相对不足。

乡镇发展呈“多、小、散、弱”特征，集聚能力有待加强。截至2015年底，淮安市乡镇数量为全省设区市中最多，107个乡镇零散分布于市域。乡镇规模较小，建成区平均人口规模仅1.1万人，为全省最低，平均建设投资仅有全省水平的三分之一。

2．建设用地效益有待提升

2015年淮安市中心城区城市建设用地总规模达到244.7平方公里，人均城市建设用地面积达到152平方米，高于国家关于城市建设用地人均指标的有关规定（115平方米/人）。2007-2015年，中心城区平均每年城市建设用地增长11.2平方公里，保持着高增速水平。现状城市建设用地地均二三产业增加值约3.7亿元/平方公里，工业用地地均增加值约6.7亿元/平方公里，与相对发达地区相比有较大提升空间。

3．部分用地供给有待调控

居住用地供给超量，去库存周期较长。2015年淮安中心城区人均居住用地面积为45.2平方米，远超过国家标准（38平方米/人），导致住宅库存量较多。截至2015年末，全市商品住宅库存量高达6.82万套（不含抵押房源），比2014年增加3000多套，中心城区除洪泽组团以外范围预售商品房面积空置率达19.7%。按2015年全市销售速度4641套/月计算，去库存周期为14.7个月。除淮阴区以外所有区县去库存周期均在10个月以上，洪泽和金湖去库存周期达2年以上。

    城市中心建设分散，商务功能供给超量。商业商务功能载体总量较多、空间分散，相互间定位缺乏统筹。淮海广场至水渡口大道综合体建设超量。2008-2015年写字楼租售乏力，经营效益不高。

（三）规划管理机制待完善

1．规划合法合规要求有待强化

中心城区各主体发展诉求较为强烈，部分将超出城市总体规划范围的建设用地纳入控制性详细规划。按各主体控规覆盖的用地范围统计，各主体用地总需求608.65平方公里，超过09版城市总体规划（264平方公里）的建设用地面积达到303.65平方公里。

控规是规划部门确定土地使用权出让条件、核发建设用地规划许可证的主要依据。依据国家相关法规要求，控规编制“应当依据经批准的城市、镇总体规划”，不超过城市总体规划确定的建设用地范围。各主体过度超前编制控规不利于依法规划管理，存在着超出城市总体规划用地范围进行规划许可的风险。

2．与其他部门的规划有待协调

淮安是国家四部委确定的“多规合一”试点城市，将结合试点要求积极探索“多规合一”的规划编制和管理方法。在现行的09版城市总规中，规划要求与主体功能区规划、土地利用规划和生态红线区域保护规划等其他规划存在着矛盾之处。各部门规划治理要求的不一致导致有限的土地资源难以充分利用，影响实际工作中的科学决策。

中心城区范围内，规划与国土部门认定的现状城市建设用地差异图斑数量有7552个，总面积76.21平方公里。在国家全面开展规划督察的背景下，今后城市规划编制必须加强与其他部门规划的对接，确保空间治理要求相互一致、合法合规。

3．建设用地批后管理有待完善

在目前城市建设用地较为紧张的形势下，“三高一低”建设用地和已批未建用地均广泛存在，造成了城市开发建设的低效率。加强建设用地批后管理，尤其是对已批未建用地和低效用地进行评估，及时开展清退、收回或更新置换具有重要的现实意义。

三、“十三五”城乡规划管理要求

“十三五”期间，淮安市城乡规划管理工作将进一步落实好中央和省城市工作会议精神以及国家战略新要求，找准方向，精准发力。

（一）落实中央城市工作会议要求

1．加强城乡规划管理

严格落实城乡规划管理的依法行政要求，严格执行规划的强制性要求。结合国家规划督查要求，“十三五”期间合理控制中心城区新发展主体的设立，严格按照城市总体规划落实管理要求，凡是违反规划的建设项目均不得审批，全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设。

2．完善城市公共服务

大力推进棚改安居工程。稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基础设施建设，切实解决群众住房困难。打好棚户区改造三年攻坚战，到2020年，基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。

开展地下综合管廊建设。统筹各类管线敷设，综合利用地下空间资源，提高城市综合承载能力。城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下综合管廊，老城区要结合河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等，逐步推进地下综合管廊建设。加快制定地下综合管廊建设标准和技术导则。

推广街区式的城市格局。原则上不新建封闭小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。

共建共享公共服务设施。加强社区服务场所建设，形成以社区级设施为基础，市、区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系。强化绿地服务居民日常活动的功能，使市民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地。城市公园原则上要免费向居民开放。

切实保障城市公共安全。提高城市综合防灾和安全设施建设配置标准，加大建设投入力度，加强设施运行管理。健全城市抗震、防洪、排涝、消防、交通、应对地质灾害应急指挥体系。

3．塑造宜居城市环境

推进海绵城市建设。充分利用淮安自然河湖湿地、耕地、林地、草地等生态空间，建设海绵城市，提升水源涵养能力，缓解雨洪内涝压力，促进水资源循环利用。

城市建设以自然为美，将好山好水好风光融入城市，鼓励建设森林城市。进一步提高城市人均公园绿地面积和城市建成区绿地率，改变城市建设中过分追求高强度开发、高密度建设、大面积硬化的状况。

4．加强城市设计工作

《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确提出，城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段，鼓励开展城市设计工作，通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现城市地域特征、民族特色和时代风貌。单体建筑设计方案必须在形体、色彩、体量、高度等方面符合城市设计要求。抓紧制定城市设计管理法规，完善相关技术导则。

（二）适应国家战略新要求

1．新型城镇化战略要求

在推进城镇化的六大任务中，城乡规划管理工作备受重视，明确提出了建立空间规划体系、推进规划体制改革、加快规划立法工作等工作要求，为淮安在新时期推进城乡规划管理工作指明了方向。

在规划编制管理工作中，落实新型城镇化战略要求应围绕小型化、便民化、均等化等要求，考虑到“全面二孩”政策实施的影响，遵循以人为核心的发展理念，优化城乡公共服务设施布局，并相应制定城市建设项目计划；按照集约发展、精明增长要求，优化城市中心体系和中心区布局结构，突出组团发展特色，提升城市品质；发挥重点镇的城镇化载体作用，完善产业和服务配套。

2．“多规合一”试点要求

淮安是全国“多规合一”六个地级试点城市之一，也是江苏省唯一入选的地级市。“多规合一”要求探索统一目标体系、统一空间管制、统一标准体系、统一空间数据平台、统一编制与实施管理平台的整体运行机制，探索实现全地域“一张图”管理的技术统筹方法。城乡规划与土地利用规划要在现状用地比对、核实的基础上，在规划建设用地规模、基本农田保护等指标层面、用地范围等方面加强衔接，着力优化城乡建设用地布局，科学合理利用可建设用地资源，优化存量土地利用。健全“一张图”审批管理机制，通过信息平台、制度建设等方式形成“多规合一”的规划管理方法。

3．落实供给侧改革调控要求

2015年中央提出了“供给侧结构性改革”的发展要求，提出“在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好适应需求结构变化”。“十三五”期间城乡规划管理，需要通过调整用地比例和布局结构，合理调控城市功能供给结构，适当降低部分超量功能空间的供给比例，如商品住宅、部分商业综合体等。通过优化城市中心体系和功能布局，促进商业和商务功能集中高效布局，让有限的空间资源实现效益最大化；积极发展社区服务功能，以人为本提供居民需要的功能空间；此外，进一步结合城市发展和规模扩大的需要，逐步消化过剩的功能空间。

四、“十三五”城乡规划总体思路

（一）指导思想

按创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，深化落实城乡发展“五个统筹”，紧紧围绕江苏新兴增长极和苏北重要中心城市的定位，以“打造增长极，共筑崛起梦”为引领，以创建联合国人居环境奖城市为目标，通过规划引导、项目带动、依法管理，全面落实新型城镇化和城乡一体化发展战略。在打造游购食学医居“六在淮安”、增强集聚辐射功能上下功夫，在发展枢纽经济、优化经济地理格局上求突破，全面提升中心城市的区域化服务功能，建设成为长三角北部地区重要中心城市。

（二）发展目标

根据《江苏全面建成小康社会指标体系（2013年修订，试行）》以及《淮安市国民经济和社会发展第十三个五年总体规划纲要草案》相关目标设定情况，规划设定淮安“十三五”期末城乡建设主要指标要求。

规划至“十三五”期末，城乡建设主要指标达到2013年省定小康标准。其中，淮安常住人口城镇化率达63%，户籍人口城镇化率达55%，外来人口比重达到8%，年均新增本地农业转移人口12.5万人以上；城镇和农村家庭住房成套比例分别达到96%和65%，城镇常住人口保障性住房覆盖率达20%；人均拥有公共文化体育设施面积提升至2.8平方米，公共文化设施覆盖率达到100%，每千人拥有医生数、养老床位数、病床数分别达到2.5人、40张和6张；中心城区公共交通出行分担率达30%，镇村公共交通开通率达100%；城镇污水达标处理率达90%，城市污水厂集中处理率达85%，村庄环境整治达标率达100%，中心城区黑臭水体比例下降到10%以下，工业污染场地修复率达到40%以上；结合国家生态园林城市创建要求，全市林木覆盖率要保持不低于26%，建成区绿化覆盖率达到41.6%，人均公园绿地面积达到14.6平方米以上。

五、“十三五”城乡规划七大行动

 “十三五”期间将围绕建设苏北重要中心城市的目标，加快实施推进城镇格局优化、淮洪一体发展、交通引导发展、城市功能提升、特色发展、城市更新和美丽城乡发展七大行动计划。突出交通引领作用，强化生态、历史文化等城市特色，优化从市域、规划区到中心城区等不同层面的空间体系结构，全面推动淮安城乡建设迈上新台阶。

（一）城镇格局优化行动

1．县城发展规划引导

涟水：深入实施“融市入海”战略。在“融市”方面，城市空间对接淮安中心城区，“十三五”期间重点建设涟水经济技术开发区、空港新城、清水湖新区；发展“文旅、商贸、科技”三大功能，提升涟水城市功能集聚力。结合盐河产业带建设，进一步增强涟水产业发展与上游淮安市、下游连云港地区的产业联系，实现借港出海，带动区域联动发展。

盱眙：“十三五”期间支持盱眙撤县建市，以盱眙作为淮安市域次中心城市和南部增长极。与南京都市圈、南京江北新区在产业发展、城乡建设、协同机制等方面加强互动。城市发展重点主要有两方面：一方面重点发展盱眙经济开发区，打造宁淮新兴产业科技园为宁淮合作先行区、科技创新实验区和产城融合样板区；另一方面依托明祖陵、第一山、天泉湖、铁山寺、西汉王陵等景点以及龙虾特色餐饮产业，进一步打造全域旅游城市，积极发展观光旅游、特色餐饮、休闲居住、养生养老等功能。

金湖：“十三五”期间要把建设生态文明放在经济社会发展的优先地位。突出金湖滨水特色、尧文化、荷文化及美食文化特色，形成城市核心竞争力，引领城市发展。城市发展重点主要是三个方面：一是重点改造县城人民路以东到利农河东侧区域、滨河地区；二是积极向南拓展公共设施用地，向西拓展产业区域；三是完善和提升城市供水、供气等市政公用事业基础设施建设水平，并推动城市绿地广场、景观道路、公共服务设施建设，进一步改善城市环境面貌，提高城市品位。

2．小城镇培育规划引导

发展10个重点镇：突出重点镇在区域城镇化格局中的发展引领作用，转变乡镇发展多小散弱的空间治理格局。在“十三五”期间适时逐步通过空间整合、区划调整重点培育全市10个重点镇，并结合城市总体规划要求落实重点镇功能定位。其中，将经济发展好、规模总量大的高沟、马坝、车桥（施河）3个国家级重点镇建设成为功能较为完善的现代小城市。突出特色，以强化节点、功能互补为发展目标，将渔沟、徐溜、钦工、红窑、岔河、银涂6个国家级重点镇和旧铺1个省级重点镇，建成功能突出、各具特色的小城市。全面推动10个重点镇开展规划编制、基础设施、公共事业、景观提升、园区产业、房地产开发、住房保障、城乡管理等项目建设。

（二）淮洪一体发展行动

1．“淮洪一体”规划引导

按“淮洪一体”发展思路，加强中心城区与洪泽组团、工业新城组团的融合互动，形成交通、功能、空间一体化发展格局。

在交通方面，注重加强道路网络、运输体系及港口物流的衔接。完善高速公路连接，考虑增设宁连高速洪泽北互通口、优化多个互通口；实施348省道、330省道、西安路和通甫路南延等一批沟通洪泽与其他城市组团间联系的道路交通工程。

在产业方面，依托苏淮高新区平台，统筹洪泽区盐化工业园，共同打造盐化特色产业。加强洪泽湖、白马湖景区与淮安市内景点的深度合作，形成两日游、三日游精品线路，加强“医、养、游、食”产业链建设。

在功能方面，将洪泽的教育、文化、卫生、体育和城市公用事业等公共服务事项，纳入中心城区统一规划，分类推进，加强管理。

2．“纳湖入城”规划引导

统筹协调两湖生态空间功能，强化滨水城市特色。发挥好生态资源作用，突出生态旅游和休闲服务、现代农业等特色功能，强化白马湖旅游度假区、洪泽湖生态经济区开发控制引导，结合分区规划、控制性详细规划编制，进一步优化功能布局、蓝绿格局，明确两大滨湖空间功能策划和开发导向。

（三）交通引导发展行动

1．市域交通引导发展

结合城市总体规划要求，强化中心极核发展、城镇集聚发展效应，突出区域交通走廊和对外联系方向对市域城镇空间发展的支撑和带动作用，形成沿京沪通道、沿徐盐通道、沿淮河航道三大发展轴线。主要依托京沪高速公路、连淮扬镇高铁、徐宿淮盐高铁、淮河、京杭大运河等强化不同方向交通联系，带动沿轴线城镇依托交通走廊加快发展、做大做强。

2．城市交通引导发展

重点实施快速路一期工程，包括内环（黄河路—西安路—延安路—宁连路）和向高铁站、南互通两个方向的联络线，总里程48.3公里，建设期限为2016-2019年；根据城市交通发展状况，适时启动二期工程建设。

（四）城市功能提升行动

1．中心强化提升引导

为强化提升中心城区服务功能，“十三五”期间将重点打造两大市级中心。一是围绕淮海路—水渡口区域，建设集聚金融功能、银行总部、商务服务、商业中心、中介机构、服务机构等功能于一体的城市金融商业中心，建设形式包括传统商业集聚区、城市综合体等。二是依托生态新城，建设集聚行政中心和公共管理服务功能、文化休闲、游憩娱乐、旅游业等相关功能和活动以及文化产业、特色商业餐饮等功能于一体的行政文体中心。

2．枢纽功能提升引导

推动涟水机场、高铁站点两大区域性交通枢纽扩建、新建。充分利用交通枢纽发展产城融合的城市新区。统筹引导空港新城、高铁新城等“枢纽型”新城建设，突出商务、商贸和物流服务等现代服务功能，促进产城融合。

3．公共服务提升引导

城乡生活圈：做响“居在淮安”品牌，以创成联合国人居环境奖城市为目标，打造苏北宜居服务高地。

构建15分钟社区服务圈。平均规模3-5平方公里，服务常住人口3-8万人，优化社区就业、出行与生活环境，增强社区的归属感和多样融合性。优化提升社区公共服务。针对不同社区实际需求，新老城区引导差异化配置。促进社区卫教养老等设施信息联动、服务共享，构建多元复合公共服务网络体系。建设多样化的康乐文化场所，满足居民健身、终身教育、健康服务、乐龄生活以及社区综合服务等需求，提供活力开放交往空间。按照小尺度、密路网控制街道尺度，鼓励功能混合使用，满足日常公共活动需求。

教育设施：中心城区结合高教园区引导产学研合作，打造教育实训、创业创新基地。发展中等职业教育，争取建成综合性淮安大学，放大“学在淮安”效应，打造苏北教育服务高地。

医疗设施：中心城区加快综合医院、专科医院、妇幼（儿童）医院、护理医院、康复医院等医疗服务设施建设。各县城区配置至少1所三级综合医院及中医院，解决区域内大病、重病诊治。各镇建设1所卫生院，部分镇卫生院可向社区卫生服务中心转型。农村社区卫生服务中心服务半径未能覆盖的地区，可补充设置卫生服务站。

文化设施：完善淮安博物馆、美术馆、图书馆及会展中心等大型文化设施建设。优化县区基本公共文化设施，包括图书馆、文化馆、老年活动中心、博物馆、妇幼活动中心等，注重居民多样化需求。重点中心镇可设置文化馆，集小型图书馆、科技活动、青少年和老年人活动为一体，配套建设文化活动广场。

体育设施：中心城区重点完善市健身中心、市体育中心建设，配建游泳馆和特色训练场，作为区域体育中心，积极申办大型竞技体育赛事活动。建设体育主题公园、体育休闲基地、自行车健身绿道等，举办环白马湖、洪泽湖等区域的品牌体育赛事和城市马拉松比赛。

（五）特色发展提升行动

1．中心城区滨水特色引导

“十三五”期间中心城区将充分彰显淮安“五水穿城”、“滨湖城市”等空间特色和丰富的历史文化资源优势，打造具有品牌效应的高品质城市特色精品空间，形成两个滨河功能带，培育历史文化“游在淮安”、淮扬菜“食在淮安”等休闲品牌。依托里运河、京杭运河沿线淮安古城、清江浦古城等历史文化资源，盘活厂房、码头等工业遗产资源，塑造系列文化旅游、创意休闲精品空间，打造里运河—京杭运河文化旅游带；结合古淮河、盐河生态环境，重点培育西游记、养老养生、休闲运动、淮扬美食等特色中心，打造古淮河—盐河生态休闲带。培育洪泽滨湖空间，发展生态休闲旅游度假等功能。

2．市域生态特色区域引导

“十三五”期间合理引导区域绿道和生态公园布局，放大市域生态特色。在市区现状较为零散的绿道基础上，加强绿道与滨水空间的结合，并串联城市内重要旅游景点，充分发展绿道网的旅游服务功能。市域层面重点推进环洪泽湖、白马湖绿道，串联京杭运河、铁山寺等区域。结合洪泽湖、白马湖两湖大型生态空间，进一步加强区域郊野生态公园建设，可采取森林公园、湿地公园、滨水公园等多种形式，发展生态休闲“游在淮安”。

（六）城市更新提升行动

根据《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求，“十三五”期间要大力推进城镇棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造。淮安中心城区“十三五”期间可更新区域共13.3平方公里，分为9个区块和居住、工业、商贸三类低效用地。按照分步改造、渐次推进的更新方式，共计划改造居住用地929.2公顷、工业用地355.2公顷、商贸用地54.4公顷。

1．推进特色双带综合更新

开展古淮河—盐河生态休闲带文旅新区内143.2公顷居住用地土地整备、综合整治和功能活化，建设自行车运动公园。

推动里运河—京杭大运河文旅更新带内150家工业企业、2家商贸企业、4片历史街区、225.3公顷低效居住用地更新。推进西南化工区土地整备、生态修复；改造淮安酒厂、清江造船厂、淮安酱油厂为休闲娱乐园区和文化创意街区，建设清江浦1415；建设惠和园安置小区、文庙三期安置工程、人民剧场生活区，改造北门大街两侧地区、建设萧湖旅游度假区。

2．加快两轴沿线成片更新

开展西安路沿线43家工业企业、2家商贸企业、98.1公顷居住用地更新，建设古淮河西侧生态滨水住区、促进西安路快速路提升改造工程建设。

推进淮海路沿线57家工业企业、8家商贸企业、172.2公顷居住用地更新。建设电信大楼北侧宏元国际广场、淮安环球轻纺博览城、电商创业孵化中心，促进淮海广场-水渡口金融商业中心扩容升级，盘活淮安北站客运枢纽地区存量空间，重塑京杭运河沿线滨水品质住区。

3．推动三区多点有序更新

开展淮安经济开发区更新集聚区内19家工业企业、55.2公顷居住用地更新，建设淮安电子商务现代物流园、中科华美生物医药园。

推动淮安区东部新区更新集聚区内1家工业企业、1家商贸企业、82.7公顷居住用地更新。梳理河流水系，构建新区公园绿地体系。

更新淮安东站高铁枢纽更新集聚区内10家工业企业、79.5公顷居住用地更新，重点做好土地储备工作。

推进其他产业园区内11家工业企业、3家商贸企业、13.8公顷居住用地更新，建设开发区西片区建滔商业广场，南马厂安置小区、敏实电动汽车及零部件企业，建设淮安高新区华科环保公司危险废物综合处置中心。

（七）美丽城乡提升行动

1．污水处理提升引导

按照“生态文明”发展要求，提升城乡污水处理水平，基本完成城市建成区雨污分流改造。在目前乡镇污水处理设施已经全覆盖的基础上，各县实现永久性污泥处理处置设施全覆盖，无害化处置率、资源化利用率分别达100%、60%以上。加快推进污水处理设施提标改造，市区和各县污水处理设施于2017年底前达到一级A以上排放标准。

2．海绵城市建设引导

把海绵城市建设理念贯穿于城乡规划建设管理的全过程，加快建设海绵型公园绿地、道路、广场、住区和公共项目海绵体。结合新城新区建设，推进海绵城市示范区、海绵型公园绿地、海绵型住区和海绵型道路广场等示范建设。至“十三五”末全市城市建成区20%以上的面积达到海绵城市建设要求。

3．城乡环境提升引导

积极推进中心城区和县城城市环境综合整治。结合全省“十三五”村庄环境改善提升行动，落实推进“规划设计引导、康居村庄建设、特色村庄培育、生活污水治理、整治效应放大”等五项工程。统筹推进农村垃圾和污水处理、卫生改厕、村道硬化、村庄绿化等工作。落实省内要求，推进小城镇实施“环境整洁镇”达标建设，推动小城镇环境面貌改善和公共服务水平提升。

4．美丽乡村建设引导

结合“十三五”期间住建部和全省美丽宜居村庄营建试点示范行动，从田园美、村庄美、生活美三方面着手，完成淮安码头镇码头村和塔集镇陆河村等美丽宜居村庄营建试点任务。

大力推进康居乡村创建。在“十三五”期间全市力争创建成三星级“康居乡村”100个以上，所有规划布点村庄达到“康居乡村”建设标准，保持所有非规划布点村庄达到环境整洁村标准，力争所有村庄达到市级生态村创建标准。

坚持以“原生态”为根本，结合不同地域村庄的历史传承、人文、自然秉赋，因地制宜打造本土化品牌，金湖、洪泽、淮安区体现水乡平原韵味，盱眙聚焦山区丘陵特点，淮阴、涟水则重在展示淮北平原风貌。

六、“十三五”城乡规划编制管理

（一）完善规划编制体系

根据目前城市总体规划编制情况，共计划开展51个规划编制或修改调整事项（每个包含若干规划项目）。其中，“十三五”期间主要推进41个规划事项（附表中有“*”号标记的条目）编制或修改调整，另外10个事项列入储备计划。“十三五”期间需要推进的规划主要分为五类：一是应江苏省、淮安市政策要求进行编制的统筹规划、小城镇规划；二是因城市总体规划修编而需要调整的城区、镇控制性详细规划；三是中心城区总体城市设计及各重点地段城市设计；四是因城市更新、棚户区改造需要启动的城市更新规划；五是结合城市总体规划开展的专项规划。

1．开展片区统筹规划研究

结合国家淮河生态经济带规划编制，启动《淮河生态经济带（淮安段）城镇发展战略规划》研究，统筹沿淮河周边地区城乡产业、用地、生态、基础设施等综合布局，优化岸线利用结构和功能分区，打造若干产业空间载体并合理引导布局优化，集聚淮河流域区域性服务功能，提升沿线城镇地区的发展水平。结合京杭运河二级航道、盐河三级航道等重要航道空间以及通往沿海港口的重要交通走廊，结合实际需要适时启动针对沿线区域城镇和重要节点的空间发展战略规划研究。

2．加强小城镇规划编制管理

结合市委市政府《关于加快重点中心镇发展的政策意见》（淮发〔2014〕38号）要求，着力推动28个片区发展规划、10个重点镇总体规划、若干个一般镇总体规划编制工作。

根据《江苏省政府办公厅关于加快优化镇村布局规划的指导意见》（苏政办发〔2014〕43号）要求，“十三五”期间需要完成全市109个涉农乡镇镇村布局规划编制工作。 

根据市委市政府《关于进一步深化农村综合改革推动现代农业建设迈上新台阶的若干意见》对城乡规划编制工作的要求，全面推进乡镇镇区控制性详细规划编制工作，已将该事项纳入淮安农业农村工作考评。鼓励有条件的小城镇，尤其是重点镇和特色镇，优先开展镇区或重点地段的城市设计工作，通过合理的空间引导，因地制宜地塑造形成各具特色的小城镇空间风貌，转变“千镇一面”的城镇形象。

3．加强美丽乡村规划编制

结合《美丽乡村建设指南》（GB/T32000-2015）有关要求，淮安在“十三五”期间开展美丽乡村规划建设。结合市委市政府《关于进一步深化农村综合改革推动现代农业建设迈上新台阶的若干意见》要求，近期着手开展50个重点村和20个特色村村庄规划编制工作，原则上淮安区、淮阴区、涟水县和盱眙县“特色村”及“重点村”分别不少于4个和10个，洪泽区和金湖县“特色村”及“重点村”分别不少于2个和5个。

4．推动中心城区控制性详细规划修改调整

在城市总体规划修编获批以后，应依据《城乡规划法》要求，加快组织相关地区控制性详细规划的修改和调整，落实城市总体规划发展意图和布局要求，主要涉及淮安经济技术开发区西片、徐杨片区、新港片区，苏淮高新区等地区控制性详细规划。

5．加快推进城市设计编制

目前，住建部正从法规、行政和技术三个层面推进城市设计，《城市设计管理办法》、《城市设计技术导则》等法规和技术规范即将出台，规定从城市整体层面到重点区域和地段，需要开展不同尺度的城市设计；提出建筑风格、色彩、材质等要求，建筑设计和项目审批管理都必须符合城市设计要求。

在“十三五”期间应优先推动中心城区总体城市设计、中心城区滨水区、周恩来纪念地、清江浦地区、行政文体中心、城市科教中心、白鹭湖等地区的城市设计，并提出相关区域内建筑方案设计的指引要求，提升淮安城市整体风貌水平。

6．完善历史文化保护规划

积极扶持全市有条件的地方申报国家和省级历史文化名城名镇名村。保护传统村落和民居，全面普查全市传统村落，推进传统村落保护规划编制，建立健全传统村落保护机制。根据《江苏省历史文化名城名镇保护条例》、《江苏省历史文化街区保护规划编制导则》，完善全市范围内名镇、名村、街区保护规划并实现全覆盖。重视保护和利用历史文化遗产，在保存城市历史记忆，承载乡愁的基础上，推动历史空间的当代创新利用。

7．开展城市更新用地规划研究

结合土地集约利用的有关要求，进一步研究低效工业、商贸用地等其他用地的更新需求，开展城市更新用地规划的专项研究，明确中心城区城市更新用地范围、更新策略、处置措施和实施步骤，确保完成中央城市工作会议提出的“到2020年基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造”要求。在2017年以前启动规划编制，以推动城市更新和棚改安居工程等各项工作。此外，推动建立全市统一的城市更新（含棚改安居工程）空间信息平台，纳入“多规合一”信息平台建设。

8．完善专项规划编制体系

根据《中共中央  国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》有关要求，淮安城市建设亟待开展一批专项规划编制以指导和部署相关工作开展，主要是地下综合管廊建设、海绵城市建设、垃圾处理等专项规划。

为进一步落实城市总体规划修编要求，促进规划建设和管理更加科学化，“十三五”期间重点启动一批专项规划研究的编制或修改工作，应基本涵盖城市商务商业设施布局、养老服务设施布局、教育设施布局、绿地系统、水系、加油（气）站布局、城市给水、排水（雨水）防涝、污水、管线综合、供热工程、城市环卫、综合防灾、轨道线网等一批专项规划的编制或修改。

（二）完善规划标准和管理规章

1．探索“多规合一”试点下的城市规划技术标准

发挥淮安全国“多规合一”试点城市作用，在城市规划体系、技术标准上进一步加强改革探索，力争出台相关的规划编制技术标准。在规划区范围内，加强分区规划、乡镇总体规划以及控制性详细规划编制与其他部门规划的衔接，并且按照多规信息平台入库要求进行编制；涟水、盱眙、金湖三个县及其下辖乡镇的总体规划、控制性详细规划等规划编制，应当加强与国土部门土地利用规划、环保部门生态红线区域保护规划等相关规划的衔接，同时应满足已经建立的县级多规平台的入库要求。

2．研究出台城市设计技术和管理标准

结合2010年出台的《江苏省城市设计编制导则》以及即将出台的国家层面《城市设计管理办法》、《城市设计技术导则》等法规和技术规范，适时探索制定适合淮安实际的管理标准，落实国家和江苏省的有关管理要求。从三个方面加强淮安地方的城市设计管理标准制定：一是从规划管理上进一步明确中心城区和各县区从城市整体层面到重点区域和地段，都需要进行城市设计；二是从技术标准上，提出建筑风格、色彩、材质等要求；三是从项目审批上，明确建设项目的规划管理审批必须以城市设计作为重要的前置条件。

3．统一县乡镇规划编制和管理要求

目前各乡镇规划体系尚不完善，存在着镇总体规划超过法定期限、未编制控制性详细规划等问题；此外，编制的小城镇规划存在着规划内容参差不齐、成果形式差别较大等问题，这些问题对加强小城镇规划管理带来诸多不便。“十三五”期间进一步出台市域小城镇规划的技术标准和管理要求，明确乡镇总体规划、控制性详细规划的主要内容和核心图纸的技术标准，促进编制成果规范化；加强县乡镇规划实施评估工作，健全评估、反馈、调节机制，落实城乡规划评估和报告制度，推动城乡规划动态更新；提出加强小城镇规划管理的有关要求，明确城镇建设用地出让必须依据控制性详细规划附具出让条件，确保城镇规划管理合法合规。

七、“十三五”规划管理保障措施

（一）促进规划依法行政

建立健全管理制度，促进法制化管理。严格执行《城乡规划法》有关规定，结合《淮安市城乡规划管理规定》要求，推进全市城乡规划依法行政，提升规划管理工作的规范化水平，维护城乡规划的严肃性。规范规划审批程序，严格执行规划公示、论证和听证等制度，加强对政府信息公开、来信来访答复、行政复议和行政诉讼工作的管理，促进规划工作的规范化、制度化建设。

（二）强化规划科学决策

一是坚持规划引领。各区县、乡镇要根据《淮安市“十三五”城乡发展实施规划》研究制定符合本地实际的相应规划及实施计划，按照规划向前推进。

二是完善城乡规划委员会制度。切实发挥城乡规划委员会审议、协调城乡规划制定、修改和实施重大事项的职能，提高业务审查会水平，把关规划质量，提高城乡规划决策水平。

三是加强专业技术支撑。完善市、县两级规划专家资源库建设，减少对技术决策的行政干预，发挥专业人员在政府规划决策中技术参谋和技术把关的作用。加强各项政策制定和规划编制的前期调研，落实重大事项的公示和听证制度，加强可行性论证和风险评估，探索政府与第三方相结合的政策评估模式。

四是健全依法决策机制。确定专家论证、公众参与、风险评估、合法性审查、集体讨论决定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立重大项目决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。

（三）提升管理信息化水平

鼓励各县规划部门推进“多规合一”信息平台建设，以信息化手段推动规划管理工作的标准化、规范化。将信息技术应用于规划编制、管理、实施和动态监管等各环节，提高全市规划管理工作的标准化、规范化水平，促进全市规划行政效能和城乡规划决策水平的提高。推行县级和部分重点镇规划管理“电子审图”，通过信息化手段提高审批效率，提升技术服务和行政许可并行操作的工作效能。

（四）完善管理制度

1．探索建设用地年度计划管理制度

在目前淮安已经形成的“中心城市建设项目计划”编制机制的基础上，增补预申报建设用地规模的机制要求，以便归总下一年度项目建设需求，预测和估算项目用地需求，并对下一年度新增建设用地量和空间布局进行合理分配，以此来加强城市规划的实施管理，并避免建设用地的无序蔓延，控制用地增量。在建设用地年度计划安排过程中，优先保障近期重大建设项目和重点开发区域用地需求。对于潜力较大区域，适当预留发展备用地，预控未来重大项目建设空间。

2．探索“多规合一”并联审批管理制度

借鉴厦门等地多规合一运作经验，探索构建全市统一的“多规合一”项目审批信息管理系统，推动与业务协同平台、各部门审批系统等平台对接，采用并联审批、网上审批等方式，实现审批信息、规划信息、决策信息、督察信息的互联互通、信息共享。促进各区县平台建设与市级平台建设对接，基本建立市-区联动机制。此外，对项目审批部分服务事项可采取负面清单管理等方式，进一步压缩项目审批时间，提高审批效率。

3．城市规划公示制度拓展为城乡规划公示制度
在《江苏省城市规划公示制度（2009）》的基础上，进一步探索拓展规划公示内容和范围，推动城乡规划公示制度覆盖城乡、覆盖所有关键环节，强化外部监督，畅通公众意见反馈渠道，提高规划公示的有效性，增强城乡规划的约束力。

4．探索县乡镇城市规划管理工作监督考核制度

根据《中共中央  国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》的要求，推动实施县乡镇城市规划建设管理工作监督考核制度，综合规划编制、规划管理等工作要求合理确定考核标准，定期通报考核结果，并作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考，助推规划管理合法合规。