一、编制背景

（一）“十三五”卫生健康事业取得的成绩

“十三五”期间，全区卫生健康系统按照“强基层、调结构、补短板、升能级”的医药卫生体制改革总要求，坚持“政府引导、市场驱动、扩大供给、创新服务”的工作思路，着力加强基层医疗卫生服务体系建设，满足居民日益增长的卫生健康服务需求。成功创建为国家慢病综合防控示范区、国家智慧健康养老示范基地、全国基层中医药工作先进单位和全国健康促进区。我区基层医疗机构先后荣获“全国优质服务示范社区卫生服务中心”、“全国群众满意的社区卫生服务机构”和“全国百强社区卫生服务中心”等荣誉称号。

1.居民健康水平持续改善。“十三五”期间，我区居民的期望寿命提高到82.06岁，较“十二五”末增长0.82岁，平均婴儿死亡率、 孕产妇死亡率分别为2.34‰和0/10万，较“十二五”末有所下降，达到中等发达国家和地区的水平。

2.医药卫生体制改革不断深化。贯彻实施国家基本药物制度新政策，扩大基层医疗卫生机构零差率药品品种。加强对基层卫生室药品的实时监测，完善考评机制，提高服务质量，有效缓解基层医疗机构缺药问题，加强合理用药指导培训和处方点评，指导居民合理用药。全面开展家庭医生签约，实行“社区-街道-医联体”分级负责模式，建立家庭医生技术指导团队52个，实现全科医生、技术指导和专家团队的三级联动，为签约人群提供绿色预约就诊通道。构建整合型医疗卫生服务体系，整合4家区属政府办公立基层医疗机构，通过建设专科联盟等形式，按照区、街道、社区三级网格管理的模式，为居民提供连续、综合、便捷、可及的医疗卫生服务。鼓励社会力量办医，合理布局医疗资源，医疗服务网络覆盖城乡，居民“看病难、看病贵”得以缓解，看病就医感受得到有效改善。

3.医疗卫生服务水平持续提升。医疗服务资源更加丰富。青大附院崂山院区二期投入使用，青大口腔医院、青岛盈海医院，青岛州信医学影像诊断中心等优质医疗资源建成使用。医联体建设实现全覆盖。顺利建成首批公立医疗卫生机构与民营医疗机构医疗联合体，依托医疗资源优势，开展形式多样的诊疗活动。

远程医疗服务体系初步建成。先后投入800余万元创新性构建了区域全覆盖的远程医疗服务体系、远程心电诊断系统、远程医学影像诊断系统、远程实验室检验系统，实现了与三级医院的诊疗信息互通，群众看病成本进一步减少。医药卫生信息化建设有序推进，区域健康数据中心初步建成，数据智慧化分析进一步实现精准管理，促进了医疗服务能力和管理水平提升。

夯实人才队伍建设。从2016年开始，在全省率先开展订单定向医学生免费培养工作。我区招录的毕业生、免费培养的农村订单定向医学生承诺在一体化卫生室连续工作至少6年，承担基本医疗、基本公共卫生和健康教育等工作职能，已输送79名崂山籍高考生在山东医学高等专科学校进行学习，定向培养及招录了53名专科以上医学院校应届毕业生充实到乡医队伍。

发展基层中医药事业。健全扶持中医药事业发展补助政策，设立中医药工作专项资金，着力构筑中西医结合的中医药服务体系。中医药适宜技术广泛用应于社区常见病、多发病、慢性病防治，建成青岛市首批中医药文化建设教育基地、中医适宜技术培训基地，2015年成功创建为全国基层中医药工作先进单位。2017年创建国家中医药综合改革试验区先行区，启动山东中医药大学附属青岛医院东院区项目。

充实门诊个性化服务内涵。成立病人服务中心，为群众提供 “全程无忧免陪护诊疗”服务，以解决无家属陪同不熟悉就诊流程的患者的就医难题。“代叫出租车”服务为老年人不会使用打车软件提供帮助。

打造“名医下乡”服务品牌。每年拿出100万专项资金开展“名医下乡”，医疗专家每周到我区基层医疗机构坐诊，确保每年坐诊1000人次，强化基层技术力量。近五年专家累计坐诊5000余次，累计诊疗患者6万余人次。

4.公共卫生事业取得新突破。传染病防制和卫生应急规范发展。传染病监测手段更加丰富、防治措施更加科学、防治效果更加突出，手足口病、狂犬病、流感等主要传染病得到有效控制。全面开展完成了40岁以上居民乙肝丙肝结核病筛查的政府实事，抗原阳性率为3.19%。全区甲乙类传染病发病率继续保持在较低水平。

免疫规划整体水平实现新跨越。全区预防接种门诊实现数字化建设，增开了微信预约等信息化服务，接种环境改善、服务能力、服务效率改善明显，接种安全得到保证。率先在全省启用预防接种询问诊签核管理系统，完成疫苗使用信息追溯系统的建设工作。

基本公卫服务提标扩面增项。连续投入500余万元，实现60岁以上老年人每年免费体检，40-59岁中年人每两年半价体检一次，近五年完成中老年人体检22万余人次。在全市率先将“两癌”筛查范围从农村扩大到城镇妇女，年龄段由35-59岁扩展到30-64岁，近3年完成“两癌”筛查4.63万例，实现早发现早治疗。深入实施母婴安全行动，成功救治5名高危孕产妇。加强出生缺陷综合防治，在全市率先实施遗传性耳聋基因筛查和无创DNA基因监测或产前诊断。同时，为孕妇增补多维元素片，着力提高出生人口素质。

5.落实“健康融入所有”政策。实施了国内首个地方试点的大型烟草控制干预项目，率先开展公务人员公共场所禁烟倡议活动，作为国内首个集中为老年人免费接种肺炎疫苗的县区级地区，累计完成4万人接种。开展“女性骨质疏松关爱行动”，完成首批骨质疏松健康促进行动项目。通过多种形式、多种途径为群众传播健康知识，连续8年实施全民健康教育工程，发送健康知识短信突破1000万条。自2016年起，连续四年参加全国“万步有约”职业人群健走激励大赛，创建健康促进单位123家，打造深圳路健康主题公园和银岭路健康宣传一条街，倡导健康理念、共享健康生活，成功创建全市首个“全国健康促进区”，居民健康素养稳步提升到25.06%。

目前，我区共有各级各类医疗机构485家。其中，一级以上综合医院7家（青岛大学附属医院崂山院区、全省外资医院和睦家医院、平安互联网医院等），其他专科医院18家（青岛同安妇婴医院、青岛思达心脏医院、青大口腔医院等），社区卫生服务中心（卫生院）5个，社区卫生服务站30家，社区卫生室139家，其它医疗机构287家。共有卫生技术人员3964名，拥有床位3228张（含康复床位)。每千常住人口拥有床位7张、执业（助理)医师4名、注册护士 4.1名。每万名居民拥有全科医生数3人，医疗卫生机构总诊疗人次由147.7 万人次增加到209.8万人次，年均增长8.4%。

（二）“十四五”卫生健康事业面临的挑战

1.医疗卫生服务体系不健全。区级公共卫生中心建设和北宅卫生院迁建尚未完成，导致相关工作难以规范高效开展。另外，我区5个街道只有4所政府办卫生院（社区卫生服务中心），未达到国家要求的街道全覆盖。在此次疫情防控中，我区4个街道卫生院（社区卫生服务中心）承担了繁重的疫情防控任务，大量医务人员被抽调到疫情防控一线，其中3家街道卫生院（社区卫生服务中心）不得不将病房停诊，不能满足基层群众就医需求，影响群众看病就医满意度。

2.人员结构不合理问题持续存在。近年来，我们虽然招聘新进了一批人员，但由于基层缺少人才引进的差异性和特殊性政策，待遇吸引力不高、职称晋升岗位少，高水平医学人才引不进、留不住，特别是儿科、妇科、放射科等紧缺专业人才匮乏。目前，全区4所政府办卫生院（社区卫生服务中心）现有工作人员468人，全科医师仅占14%，执业医师占42%。专业技术人员配备和服务能力仅能基本满足日常工作要求，编制内人员难以满足实际工作需要，不足以应对重大疾病和传染病疫情防控。

3.疫情防控体系基础薄弱。2020年爆发的新冠肺炎疫情暴露了我区疾病预防控体系建设的短板与薄弱环节。区疾病预防控制中心在业务用房、人员队伍、实验室建设等方面都不同程度的存在短板，我区公共卫生应急核心能力还不强，区疾病预防控制中心办公用房、实验室等基础设施建设滞后于区县级疾控机构标准，在满足重点传染病疫情防控需要上还有欠缺。需要尽快实现规范标准建设，提高以重大传染病疫情防控为核心的综合服务能力。

4.基层能力建设不足。群众对基层医疗服务的信任度不高，除了和个人就医习惯有关，基层能力提升缓慢，整体水平还不强也是一方面原因。例如在医药卫生信息化工作方面，我区于2014年起逐步建成了全省领先的远程医疗服务体系，当时作为全市信息化医疗典型推广，但由于缺少整体规划设计，近年来智慧医疗方面未取得实质性的突破发展，不能为提高和完善基层服务能力提供足够支撑。

二、总体要求

    （一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深入落实习近平总书记重要讲话、重要指示批示精神和中央全面深化改革委员会第十二次会议精神，坚持把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，坚持以“治病为中心”转向以“健康为中心”发展理念，将健康融入所有政策。认真分析当前卫生健康领域改革与发展面临的新形势和新问题，结合疫情防控期间暴露出来的短板和不足，立足当前、着眼长远，坚持问题导向，科学谋划“十四五”时期改革和发展的重点与任务，为推进全区经济社会平稳发展提供坚实的健康基础。

    （二）基本原则

1.解放思想，创新模式。以改革的思维为统领，用创新的办法破解瓶颈问题，推进我区卫生健康事业发展模式的转变。立足区域实际，积极探索符合崂山区的医改新思路，全面深化医药卫生体制改革，推进现代医院管理制度建设，深化医疗联合体建设内涵，坚持政府主导，市场驱动，“以人为本”的理念，切实提高医疗卫生健康质量、效率和效益。

2.统筹兼顾，协调发展。坚持政府主导、科学规划、统一协调。在充分发挥卫生部门的创新意识和主观努力的基础上，集思广益、借智借力，鼓励社会参与，科学规划医疗资源分配。因地制宜，突出区域卫生健康事业发展的特点和优势，同时注重遵循服从上级规划和区域整体规划要求，定位清晰、形成合力、有序发展。保持卫生健康事业整体布局和全面发展，集中力量重点解决一批群众关心的重点难点问题。

3.预防为主，强化基层。坚持贯彻预防为主的卫生健康基本工作方针，将预防关口前移，织密织牢第一道防线。在不断优化医疗卫生资源投入结构同时，持续加强社区基层的基础设施建设和人才队伍建设，有效提高医疗服务能力和服务质量，增强人民群众获得感和满意度。大力开展健康知识普及，提倡文明健康、绿色环保的生活方式。

4.平战结合，医防互促。推进应急医疗救治体系建设，在规划目标、具体任务、政策措施等方面尽量作出详实具体规定，进一步明确和落实各级公立医疗机构公共卫生职责，完善疾病预防控制中心与医疗机构协同工作机制，加快构建医防深度融合的整合型医疗卫生服务体系。

（三）总体目标

围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，全面落实卫生健康各项工作要求。坚持以人民为中心的发展思想，以提高医疗服务水平和医疗服务能力建设为重心，着力加强医疗服务体系建设、公共卫生应急能力建设、疾病预防体系建设、妇幼健康能力建设、执法监督能力建设、基层人才队伍建设和信息化系统建设，构建卫生健康事业新型发展方式，夯实促进区域建设的健康基础。

（四）具体目标和指标

居民平均期望寿命不低于82.5岁，居民健康素养水平达到28%，肺结核报告发病率控制在60/10万以下，法定传染病疫情登记报告率、报告及时率100%，突发公共卫生事件报告及时率、规范处置率达100%。儿童基础免疫疫苗接种率>95%。严重精神障碍患者规范管理率>85%。孕产妇死亡率控制在8.5/10万以下，婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率分别控制在3‰和4‰以下，妇女“两癌”检查覆盖率不低于80%。每千常住人口医疗床位数（含康复床位）达到7.5张，执业（助理）医师数达到4.4人、注册护士数达到5人，医护比不低于1:1.25。

（五）重点任务与主要举措

1.改革完善医疗救治服务体系

提高综合救治能力。推进青医附院国际医疗中心、山东中医药大学附属青岛医院东院区、开泰耳鼻喉头颈外科医院(二期)建设，提升区域医疗诊疗能力。加快区公共卫生中心建设，增设血清学检测、结核病、地方病等功能实验室，配强配齐仪器设备，提高全区公共卫生服务能力。加快区社区卫生服务中心改扩建进程，按照二级医院标准搬迁建设北宅街道卫生院。全面提升区域医疗卫生基础设施条件。医院基础设施建设充分考虑传染病防控要求，发热门诊、感染性疾病科均应设施达标、流程规范、管理有效，实现综合救治能力的有效提升。“十四五”期间，新增床位800到1000张，每千人医疗机构床位数达到7.5张。

提升基层防治能力。按照每个街道设置一所政府举办的社区卫生服务中心要求，建设金家岭街道社区卫生服务心。社区卫生服务站原则上由社区卫生服务中心延伸举办，不再为独立法人，现有社区卫生服务机构逐步实现过渡。新建社区卫生服务中心业务用房建筑面积不低于5000平方米，原则上独立建设，允许设立100张以下床位和配备CT等大型检查设备，支持提升疾病发现和诊断水平。统筹基本医疗保险基金和公共卫生服务资金使用，逐年提高对基层医疗卫生机构的支付比例，基层医保不再实行总额控制，按照签约人口实际医疗花费结算。推动慢性病群体和家庭医生签约健康管理，基层投入保持全国领先水平。加快基层医疗卫生机构标准化建设，重点加强基层传染病综合防治能力，促进资源下沉医防融合，充分发挥传染病防控哨点作用。对民营社区卫生服务机构实行国家基本药物和耗材零差率销售，享受政策补贴。加强街居一体化管理村（居）卫生室标准化建设，消除一体化管理卫生室空白村（居），在较大的农村（居）社区建设中心村卫生室，由街道卫生院（社区卫生服务中心）领办或延伸举办。

2.改革完善公共卫生应急体系

建立平战结合、常备不懈的重大疾病和传染病防控体系，及时高效、妥善处置突发公共卫生事件。按照规范建设、适度超前的原则，新建达到全国领先水平的区公共卫生中心，疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督等公共卫生机构集中办公，形成联动机制。深化医防融合，坚持疾病防治和健康管理并重，充分发挥公共卫生专业机构技术支撑作用。选派综合素质高、业务能力强的科级干部挂职基层医疗机构副职，加强基层公共卫生服务力量。区疾病预防控制中心等公共卫生专业机构按街道划片建立工作组，每年安排不少于20%的专业技术人员下沉基层帮助工作，提高基层公共卫生服务水平，时间不少于3个月。加强各级公共卫生服务人员培训轮训，定期组织应急演练拉练、预警研判等活动，持续提升疫情综合应急处置能力，做好重大疾病、传染病和公共卫生事件应对准备。公共卫生机构和医疗卫生机构主要负责人一般应具备与岗位相适应的医学相关专业背景。强化源头治理，调整区爱国卫生运动委员会办公室编制体制，适应重大疾病、传染病防治防控要求。

完善院前急救服务体系建设。以社区基层卫生医疗资源及部分社会志愿者为依托，充分利用“互联网+急救”信息化技术手段，开展“120—乡医”急救联动试点工作，创新建立院前急救、乡医及志愿者联合救治工作机制，有效解决崂山区域山区多、交通不便、急救反应时间长的难题，为区域内老百姓提供高效、便捷的急救医疗服务。

3.改革完善疾病预防控制体系

梳理整合分散的公共卫生职能，做大做强区疾病预防控制中心，构建统一高效的大疾控体系，强化专业机构地位和对基层的指导。加强区疾病预防控制中心标准化建设，重点提升实验室检测能力，软硬件设施均要走在全国前列。区疾病预防控制中心加挂健康管理指导中心牌子，组建基层公共卫生服务管理办公室，加强疾病预防控制和健康管理的组织实施、指导评估等职能。加强中医药防病体系建设，在区疾病预防控制中心成立中医防病科，配备中医药专业技术人员。加强基层医疗机构防保科建设，按不低于本单位医务人员20%的比例配备公共卫生医师，实行“区管街用”，建立基层首席公共卫生医师制度，提升基层公共卫生服务能力。

深入实施“健康崂山”建设。结合乡村振兴战略，在全区推广“健康北宅”建设试点，形成可推广、可借鉴的健康品牌，以建设健康促进社区和健康家庭为抓手，大力倡导“每个人是自己健康第一责任人”的理念。加强妇幼、老龄、山区居民等重点人群健康促进，实施“名医下乡”提标扩面工程，向王哥庄、北宅等偏远社区倾斜，推动实现医疗服务均质化，通过“预约服务”、“定期复诊”有效解决“专家不对口”和“就诊不连续”等问题。结合我区实际，创新中医惠民举措，发挥中医“治未病”优势，在慢性病和重点人群中推介中医治未病干预方案，大力开展中医适宜技术推广。

倡导健康文明生活方式。完善健康科普工作机制，提升居民健康素养水平。结合乡村振兴战略，推进健康城市创建，不断提高爱国卫生工作水平。推行以“一增两减三免”惠民政策和“美丽卫生室”建设为重点的“健康北宅”建设试点，形成可推广、可借鉴的健康品牌。试点建设国家营养社区，以建设健康促进社区和健康家庭为抓手，鼓励居民科学开展健康运动并获取健康知识，提高对常见病的防治意识，把健康管理理念落到实处，形成自主自律的健康生活方式，努力使群众不生病、少生病、晚生病，提高生活质量。

4.改革完善综合监督执法体系

加大卫生健康综合监督执法体系建设，区卫生健康局综合监督执法局参照公务员管理，与区卫生健康局合并办公，执法人员充实一线，将从原安监局划转的执法人员，整合到卫生健康监督执法机构，承担卫生健康执法工作，提高一线执法人员比例。综合考虑辖区人口、监督执法任务、服务范围和经济水平等因素，科学核定卫生健康综合监督行政执法编制。加快完善区、街卫生健康监督执法体系，参照其他监督执法部门作法，探索在街道层面设立卫生健康监督执法站所，推动执法力量向基层倾斜，执法重心向基层下移。加强卫生综合监督执法机构标准化、规范化、信息化建设，推行在线监管、远程执法等信息化执法手段，提高监督执法和管理服务水平。在全区重点公共卫生、医疗卫生、职业卫生等重点健康领域，与第三方科技公司合作，共同打造崂山区卫生监督综合管理平台项目。

5.改革完善卫生健康人才保障机制

加强公共卫生人才队伍建设，健全培养、准入和使用机制，推进机构核编与空编补齐。加大卫生应急等复合型公共卫生人才培养引进力度，对基层医疗卫生机构公共卫生人才单独核定编制，打造一批高层次人才队伍，区疾病预防控制中心根据工作需要，可设立首席专家。加强现场流行病学和灾难救援应用型高端人才培养，坚持平战结合，加强实战培训演练，做好应对重大疫情和突发公共卫生事件的常态备战。大幅提高公共卫生机构和基层医疗卫生机构高级职称比例。基层医疗卫生机构通过中级职称考核的专业技术人员，因受编制限制无法及时晋升中级职称的，可在享受同等待遇前提下按照规定晋升。基层医疗卫生机构编制按有关规定核定，在编制内人员无法满足实际工作需要情况下，探索按区域常住服务人口总数1.5‰核定所需工作人员总量，编外人员实行“总量控制、备案管理、同工同酬”的办法，对现有编制外人员经考核后择优纳入备案管理，或参照教育系统作法实行聘任制管理。制定优惠政策大力引进卫生人才，二级以上综合医院副高以上职称或紧缺专业高年资主治医师和全日制硕士研究生以上学历等紧缺人才，到基层医疗卫生机构工作的，由区卫生健康部门制定标准审核把关，符合条件的直接办理入职手续，不再履行招聘程序。暂时没有编制的，先实行参照编制管理，有空编后立即补齐，相应聘用到副高级、正高级基层卫生专业技术岗位。

改革基层医疗卫生机构绩效工资政策，健全考核评价和激励机制。基层医疗卫生机构可根据实际情况自主确定基础性绩效工资和奖励性绩效工资比例，允许基层医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，合理确定基层医疗卫生机构绩效工资总量，提高基层医疗卫生机构全科医生待遇，在内部分配时单独设立全科医生津贴项目。基层医疗卫生机构核定的收支结余全部留用，主要用于人员激励等。家庭医生签约服务费可按国家规定比例提取发放，纳入并相应增加绩效工资总量。基层医疗卫生机构可在核定的绩效工资总量内，根据工作需要设立加班补助、值班补助、夜班补助、下乡补助等项目，向一线业务骨干倾斜。采取发放工作补贴等措施，鼓励基层工作人员到偏远艰苦地方工作。

优化稳定乡村医生队伍，统筹解决乡村医生管理与养老问题。乡村医生按照服务人口1‰-1.5‰配备，街道卫生院、社区卫生服务中心领办或延伸举办中心村卫生室，每个中心村卫生室 3-5人配备，至少配备女性乡村医生1名，新进乡村医生应当具备执业助理医师以上资格或全日制医学专业专科以上学历。鼓励高等医学院校、医疗机构、行业组织、社会力量参与提升乡村医生学历层次和技术水平，支持符合条件的乡村医生参加执业（助理）医师或乡村全科执业助理医师资格考试。持续开展乡村医生免费定单定向培养。对与卫生院、社区卫生服务中心签订正式用工合同的乡村医生，落实各项基本保险待遇，对其他未签订正式用工合同乡村医生，制定补助政策支持参加企业职工基本养老保险。

6.加强卫生健康信息系统建设

推进区域健康信息平台建设，加强完善区域健康信息平台建设，整合信息资源，推动医疗数据共享和电子健康档案动态利用，完善就诊、家庭医疗、远程医疗、政务服务等应用，通过信息平台进一步加强医疗监管。加快推进智慧村医与智慧医联体工程、引进人工智能辅助诊断系统、发展远程医疗、互联网医院、人工智能等措施提升基层诊断水平。探索医疗大数据应用，通过区域健康信息平台的不断完善建设，整合信息资源，建立完善的平台数据中心，通过大数据建设和智能分析，挖掘数据价值，实现大数据应用和统一展示，为管理者提供有力的决策依据，为百姓健康保驾护航。

建设崂山区家庭医生诊疗服务系统。建设区域人工智能辅助诊断系统，为全区130余家卫生医疗机构部署区域智能辅助诊断系统，提高基层医务人员卫生服务能力，通过智能诊断辅助精准治疗，为全区群众提供更加全面的医疗服务。建设崂山家庭医生综合管理服务平台，在崂山区96个村卫生室、30个社区卫生服务站、2个乡镇卫生院、3个社区卫生服务中心设立第四代智慧健康服务小屋。通过配备5G随访箱、健康小屋等设备以及信息管理系统对全区社区（村）基层医务人员进行综合精细化服务管理。

加快“数字政府”改革建设，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等技术，加快建设公共卫生服务领域现代化信息系统。健全覆盖全区的疫情报告监测预警及突发公共卫生事件信息网络体系。构建公共卫生云平台及疾病控制业务应用系统，实现疾病动态监测预警处置、疫苗接种全流程管理、健康危机因素监测与评价、职业健康、妇幼保健、综合监督服务等业务应用。推动医疗机构信息系统对接传染病疫情报告系统，充分发挥疫情网络直报系统和哨点医院作用，完善疫情风险研判和预警机制。

建成疫情应急指挥及远程培训视频系统，依托现有光纤网络，在基层卫生机构配备视频终端，实现疫情应急指挥、远程应急调度、远程会议、远程培训教育等功能。实现与省、市级视频会议系统对接，可进行视频上下级转播、联动开会、培训等功能。满足疫情防控少跑腿、少接触的工作要求，节约基层医务人员精力，提高工作效率。建设完成覆盖全区基层医疗卫生机构的卫生应急系统，实现远程视频诊疗、会议培训等功能。